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Discursos
28.08.12 14:09 Antigüedad 5 meses

Experiencia con el Voto Selectivo o Preferencial en la República de Panamá

Categoría: Discursos

Por: Eduardo Valdés Escoffery

Antecedentes.

El voto selectivo o preferencial en las circunscripciones plurinominales existe en Panamá desde 1925 y estuvo vigente hasta 1972 cuando, producto del golpe de Estado del 11 de octubre de 1968, se aprueba una nueva Constitución Política que cambió radicalmente la forma de elegir a nuestras autoridades sujetas al sufragio popular. Hasta 1972, todos los diputados se elegían en circunscripciones plurinominales a nivel de las provincias.

El concepto introducido en 1972 fue el de circunscripciones uninominales para integrar una gran Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, de cuyo seno se eligió, después de unos años, a un Consejo Nacional de Legislación, encargado de expedir las leyes. 

En 1983 se reforma la Constitución y para la integración del Órgano Legislativo, el país es dividido en dos tipos de circuitos electorales: unos uninominales, que aportan un tercio de los legisladores y otros plurinominales, que aportan los dos tercios restantes. En estos últimos, la legislación electoral volvió a establecer el tradicional sistema del voto selectivo o preferencial que funcionaba en el pasado a nivel de provincias como una de las opciones de voto ciudadano.

Podemos decir, entonces, que cuando en Panamá las autoridades sujetas al sufragio popular han debido ser elegidas en circunscripciones plurinominales, los electores siempre han tenido el voto preferencial o selectivo para escoger a los candidatos de su preferencia.

Dicho de otra forma, nunca se ha utilizado el sistema de lista fija  y cerrada.

Situación actual.

Actualmente tenemos 39 circuitos electorales donde se elige a 71 diputados. 26 circuitos son uninominales y 13 plurinominales, donde se eligen entre 2 y 7 diputados, para un total de  45 diputados, a fin de completar los 71 que integran el Órgano Legislativo.

En cada circuito plurinominal, el elector tiene dos opciones para ejercer el sufragio:

1.                  Voto preferencial o selectivo para votar por uno o más candidatos.

2.                  Voto plancha como si fuese lista cerrada y bloqueada.

Panamá tiene, entonces, un sistema mixto para el ejercicio del sufragio en los circuitos plurinominales en la elección legislativa y, en ambas opciones, se debe votar SOLAMENTE por UN solo partido político o lista de candidatos independientes, PERO una vez seleccionado el partido o lista, el elector puede privilegiar con su voto a uno o más candidatos. A este voto le llamamos voto selectivo.

Este sistema se basa en la existencia de listas cerradas y no bloqueadas. Hablamos de listas cerradas cuando los electores no pueden añadir candidatos, como ocurre en los sistemas de listas abiertas. En América Latina, Panamá incluida, nuestras listas de candidatos son cerradas.

Hablamos de listas “no bloqueadas” cuando el elector puede ignorar o hacer caso omiso del orden en que fueron presentados los candidatos, al ejercer el sufragio de manera selectiva sobre uno o más candidatos. En las listas ”bloqueadas”, como en Costa Rica, el elector no tiene opción y solamente puede votar por una lista –sin privilegiar a ningún candidato- y los mismos saldrán en el orden en que fueron postulados, según la cantidad de curules que haya obtenido el partido o lista; es decir, los electores no pueden alterar el orden en que los candidatos han sido postulados.

Con la segunda opción de voto, llamada voto plancha, el elector decide votar por toda la lista y apoyar el orden en que fueron postulados. Para ello debe solamente marcar la casilla del partido o lista  y no hacer selección alguna a nivel de los candidatos. Obviamente, también puede marcar las casillas de todos los candidatos pero quien quiere votar en plancha, lo que hace es marcar la casilla del partido y se ahorra las marcaciones individuales.

El análisis matemático de los resultados de las elecciones legislativas nos ha permitido establecer a ciencia cierta que, en los circuitos plurinominales, más de la mitad de los electores (55%), votan plancha en lugar de selectivamente. Lamentablemente, en los demás circuitos, por la complejidad de los efectos del voto selectivo, dada a diversidad de combinaciones que pueden darse el ejercicio del sufragio, no puede determinarse con precisión si ese mismo porcentaje se reproduce. Sin embargo, por la naturaleza de la militancia de ciertos partidos que han demostrado a lo largo de los años mucha disciplina partidaria, puede sostenerse que en sus casos, la mayoría de sus seguidores votan plancha y no selectivamente.

En las comisiones de reforma electoral que ha organizado el Tribunal Electoral con los partidos políticos y la sociedad civil para preparar nuestro proyecto de ley de reforma cada cinco años, se ha discutido y considerado eliminar el voto selectivo, pero no fue sino hasta la última comisión que trabajó durante el año 2010, cuando se logró el consenso para adoptar el sistema de lista cerrada y bloqueada por razón del tema de género, pero en la Asamblea Nacional no tuvo acogida.

Origen del orden de las listas.

En Panamá, el orden en que aparecen los candidatos en la lista de un partido político en una circunscripción plurinominal, es determinado por sus estatutos.

Unos partidos han adoptado el sistema de primarias cerradas, en virtud del cual todos los adherentes del partido son convocados a escoger, con el voto secreto, a los candidatos que el partido debe postular en cada circuito. De esta manera, el orden de los candidatos responde a los votos obtenidos por cada candidato en las primarias. En este evento interno partidario, se usa el padrón electoral que le emite el Tribunal Electoral al partido, pues es el Tribunal el responsable de llevar actualizada la membrecía a cada colectivo. Actualmente, 3 de los 5 partidos políticos, están obligados por sus estatutos a postular a sus candidatos a diputados por el sistema de primarias. Esos partidos son: PRD, Panameñista,  y Partido Popular (hoy en oposición). Los que no usan primarias para escoger a sus candidatos a diputados, son CD y MOLIRENA (hoy en gobierno).

El Código Electoral solamente exige que el candidato a Presidente de la República sea producto de una primaria cuando es postulado por un partido político. Sin embargo, queda excluido de celebrar primarias, el partido político que decide postular al candidato de otro partido en virtud de una alianza.

 Los dos partidos que no tienen el sistema de primarias para escoger sus candidatos a diputados, han adoptado el sistema de convenciones.

Así las cosas, tenemos que 45 diputados que representan el 63.3% de la Asamblea, son electos en Panamá en circuitos plurinominales utilizando una de las dos opciones de sufragio antes explicadas, es decir, el voto selectivo o el voto plancha.

Las probabilidades de llegar a ser electo como diputado en un circuito plurinominal no dependen exclusivamente del voto selectivo. Ello depende en buena medida del sistema de adjudicación de curules o escaños que tiene el país. En Panamá, tenemos uno muy particular por cuanto que favorece a los partidos más votados en el circuito electoral.

Sistema de adjudicación de escaños.

El efecto total de un sistema electoral que incluye el voto preferente, depende del sistema de adjudicación de los escaños. El nuestro responde a un principio mixto de representación proporcional y mayoría.

Es proporcional porque utiliza el cociente y medio cociente.

Y es de mayoría, porque los escaños o curules restantes, no adjudicadas por cociente o medio cociente, se adjudican en base a los votos de los candidatos, independientemente del partido al que pertenezcan,  sin restarles a ellos ninguna cifra por los votos usados en el partido para adjudicarse curules por cociente y medio cociente.

Y ¿dónde estarán los candidatos más votados si no se les resta nada? Pues en los partidos más votados en el circuito, de manera que los escaños por adjudicar por el mal llamado residuo tiende a llevárselo el partido más votado.

 

Ventaja o beneficio del voto selectivo: Le da a los electores el derecho de escoger a su candidato o candidatos preferidos, haciendo caso omiso al orden propuesto en las listas.

Este es la principal defensa del sistema y la única que presentamos. Empodera a los ciudadanos frente a lo que se considera una imposición de los partidos políticos en cuanto al orden y posibilidad de elección de sus candidatos. Esta imposición resulta más evidente cuando el orden de las listas partidarias no responde a un sistema democrático a lo interno del partido.

Con la posibilidad de alterar la lista, pueden llegar al Órgano Legislativo, aquellos candidatos que no son los propuestos por el partido sino los que quieren los electores. Esta ventaja del voto selectivo combate el desapego que genera la lista cerrada y bloqueada entre los electores y los diputados de su circunscripción pues entre ellos no surge ningún vínculo. Se sostiene que los diputados no se sienten vinculados ni comprometidos con los electores de su circuito porque salen electos gracias al partido y al orden en la lista con que fueron postulados.

En Panamá, de 45 diputados electos en el 2009 en los circuitos plurinominales, 22 lograron su escaño gracias al voto preferencial, es decir, el 48.9% %, los que a su vez representan el 31% del total de la Asamblea.

En el cuadro que sigue se presenta la cantidad de diputados electos por el voto preferencial para cada elección desde 1994.

Diputados Electos por Voto Preferencial y % de representación de la Asamblea

Para cada elección general de 1994-2009

Diputados Electos por Voto Preferencial y % de representación de la Asamblea

Para cada elección general de 1994-2009

                                 1994                 1999                 2004                 2009

Diputados                    17                    19                    22                    22

%                                26.3                 26                     25                    31

 

 

Los diputados electos con el voto preferente, por lógica, se han opuesto a que los ciudadanos sean privados de esta opción de voto; y la sociedad civil, tradicionalmente, ha apoyado esta opción ciudadana.

Desventajas o Complicaciones:

Primera: Impide las acciones afirmativas para favorecer la representación por género.

Dado de que en Panamá no hay una cultura política que tienda al voto femenino, aunado a la escasez de recursos destinados a promover las candidaturas de mujeres, entre muchos otros argumentos en que se sustenta la discriminación femenina, el voto preferente no es el sistema que permite en la realidad, una mayor participación de su género en el Órgano Legislativo. Las acciones afirmativas que se han adoptado en América Latina para favorecer la participación femenina, han requerido el uso de listas cerradas y bloqueadas en donde el orden de los candidatos en la lista se establece intercalando candidatos por género según el porcentaje legal adoptado en la acción afirmativa de cada país. En Perú se utiliza una modalidad de voto selectivo y hay acciones afirmativas para la representación femenina pero el sistema resulta harto complicado a la vez que la última palabra para la efectividad de la representación femenina, la tiene el elector cuando debe tomar la decisión sobre la persona que habrá de privilegiar con su voto selectivo. El hecho es que en Perú ya hay iniciativas para eliminarlo.

Segunda: Complica el escrutinio.

El uso de un sistema de voto preferencial implica hacer 2 escrutinios al momento en que se hace el conteo de los votos, ya que primero se debe contabilizar el total de votos que obtuvo cada partido político o lista de candidatos independientes, y luego, el total de votos recibidos por cada candidato en cada lista.

Ese doble cómputo es complicado, consume tiempo y demora el escrutinio, produciendo actas con inconsistencias, como veremos más adelante.

Tercera: Perjudica a los partidos políticos.

El sistema del voto preferente genera un enfrentamiento entre los candidatos de un mismo partido que tienen más oportunidad de salir electos pues les piden a sus seguidores que les den el voto preferencial a ellos. Con el voto selectivo, los adversarios de los candidatos en un circuito plurinominal no son los candidatos de otro partido sino del suyo propio. Las campañas entre copartidarios, con frecuencia dejan heridas de magnitudes tales que no son fáciles de sanar luego de las elecciones.

En las pasadas elecciones generales de 2009, todas y cada una de las impugnaciones que se dieron contra los resultados de la elección legislativa en los siete circuitos plurinominales involucrados, consistieron en disputas intrapartidarias en torno a la proclamación del candidato que representaría al partido político en la Asamblea Nacional; es decir, se trató de impugnaciones entre copartidarios y compañeros de lista, y no contra candidatos de otro partido. El voto preferente afecta, entonces, a la institucionalidad de los partidos políticos por las divisiones internas que se generan.

El voto preferente se contrapone, entonces, al voto institucional partidario.

Cuarta: Encarece las campañas de los candidatos y genera inequidad en la competencia.

Siendo la competencia entre candidatos del mismo partido, el factor determinante será quién tiene más recursos. Los candidatos no buscan votos para el partido sino para ellos. Las posibilidades de salir electo dependerán de sacar más votos que sus compañeros de lista, y el candidato con más dinero tiene la ventaja, y la competencia se vuelve inequitativa. Este tipo de contienda obliga a los candidatos a invertir mucho más recursos que en un sistema de lista bloqueada.

Frente a esa competencia interna, los recursos que recibe el partido del financiamiento público no los transfiere a los candidatos porque estaría profundizando la división entre ellos. Y cuando los partidos tienen primarias, las campañas se encarecen más todavía pues tienen doble competencia. Primero, tienen que invertir para asegurarse la postulación a lo interno del partido; y luego, tienen que volver a invertir para asegurarse más votos selectivos que sus compañeros de nómina el día de las elecciones generales frente a todo el electorado del circuito. Hay que tomar en cuenta que en Panamá las primarias son cerradas, es decir, sólo participan los adherentes del partido.

Quinta: Genera clientelismo.

Un efecto post electoral, es que el diputado genera una “clientela” de electores en su circuito que lo buscarán para obtener soluciones a sus problemas no solamente comunitarios sino personales. Si el diputado piensa en reelegirse, deberá buscar la forma de atender esas demandas oportunamente, aunque tenga que recurrir a su propio pecunio.

Este clientelismo ha convertido a los diputados en Panamá, más en gestores de obras circuitales que en legisladores. Los que se dedican a hacer una buena labor legislativa para el país, como debe hacer en teoría todo diputado, pierden su opción de reelección, mientras que aquellos que hacen exactamente lo contrario, es decir, se olvidan de legislar y se dedican a gestionar recursos en el presupuesto para ejecutar proyectos de obras públicas o llevar ofertas de comida barata en su circuito, tienen casi asegurada su reelección.

La tarea de conseguir recursos con los referidos propósitos circuitales, coloca al diputado en una situación de dependencia política frente a los que detentan el poder político durante su período legislativo. Cuando su partido está en el gobierno tiene más posibilidades de cumplir pero cuando está en la oposición, queda al margen de las asignaciones políticas que hace el Ejecutivo a favor de sus propios diputados. De ahí que para ser tomado en cuenta, deba representar votos a disposición del partido gobernante lo que conllevará, muy probablemente, la negociación de sus principios y de su rol como parte de la bancada de oposición. Si los partidos no tienen la capacidad de controlar a su bancada con mecanismos como la revocatoria de mandato, el fenómeno del transfugismo encuentra condiciones adecuadas para florecer.

Todo partido gobernante debe buscar los votos necesarios en el Órgano Legislativo para convertir en leyes de la república, sus iniciativas legislativas a fin de intentar cumplir con su plan de gobierno y promesas políticas durante la campaña. Si su bancada no es lo suficientemente grande para lograr ese cometido, se verá obligado a buscar alianzas con la oposición; y cuando no lo consiga, la práctica del transfugismo se activa como un mecanismo casi necesario para conseguir la mayoría parlamentaria.

Sexta: Se dejan de computar votos.

A pesar de que las instrucciones son precisas y los jurados de mesa son capacitados en el doble escrutinio que deben hacer, siempre hay un número de actas de mesas que son elaboradas con inconsistencias  porque los responsables de su confección, por la presión y el cansancio del momento, se confunden entre los votos del  partido y los votos de los candidatos. Y como en Panamá, se queman las boletas de votación después de que se han elaborado y firmado las actas, la consecuencia es que en caso de impugnación, no hay manera humana de reconstruir la información contenida en las actas por carecer de las boletas para rehacer el escrutinio. A las juntas de escrutinio no les queda más alternativa que descartar las actas cuyas inconsistencias sean de tal naturaleza, que no pueden ser contabilizadas.

Cuando en el circuito se ha producido este fenómeno y los márgenes son estrechos, los candidatos que pierden impugnan, alegando que los votos que los beneficiaban estaban en esas actas descartadas. Los afectados consideran que el sistema no permite administrar justicia correctamente y se sienten decepcionados.

Las estadísticas de las mesas no escrutadas en las elecciones legislativas de 1994 al 2009, sin segregar por tipo de circuito, nos dicen que:

En 1994, 32 actas no se escrutaron, lo que representó un 0.6% del total de actas.

En 1999, 48 actas no se escrutaron, (0.8% del total).

En 2004, 34 actas no se escrutaron, (0.7% del total).

En 2009, 20 actas no se escrutaron, (0.4% del total).

Ahora bien, si segregamos la información por tipo de circuito la información es la siguiente:

Año

C.Plurinominal

C.Uninominal

1994

0.3% (9 actas)

1.1% (23 actas)

1999

1.2% (44 actas)

0.2% (4 actas)

2004

1.0% (32 actas)

0.1% (2 actas)

2009

0.5% (17 actas)

0.1% (3 actas)

 

Del cuadro anterior podemos colegir que el problema de la inconsistencia de las actas se da en ambos tipos de circuitos, pero que hay una mayor incidencia en los circuitos plurinominales, aunque gracias al esfuerzo de capacitación cada vez es menor el problema en estos circuitos.

Ahora bien, este efecto del voto preferente no se produciría en Costa Rica porque las boletas no se queman, ya que el Tribunal Supremo de Elecciones debe hacer un recuento voto a voto para cada elección. Sin embargo, de aprobarse el voto preferente, esta tradicional tarea se complicaría y consumiría mucho más tiempo al tener que hacer escrutinios más complejos.

Séptima: Viola el principio de igualdad entre los electores.

Otra de las críticas consiste en que al empoderar a un elector para que pueda votar por más de un candidato, se viola el principio de “un elector un voto” que rige en los circuitos uninominales, donde los electores solamente pueden votar por un candidato, creando una desigualdad entre los electores según el tipo de circuito en el que residan.

A esta crítica, se le responde diciendo que en ambos circuitos, los electores solamente emiten un solo voto, por el partido. La diferencia está en que, los que votan en los circuitos plurinominales, dada la existencia de más de un candidato, pueden, en igualdad de condiciones con los que votan en este tipo de circuito, privilegiar, si así lo deciden, a uno o más candidatos. El voto preferencial o selectivo es siempre opcional.

Además, podríamos decir que la comparación es de peras con manzanas. En un circuito uninominal se elige un diputado y en el más grande de los plurinominales se eligen siete diputados. ¿Es eso injusto? ¿Por qué los electores de un circuito sólo pueden tener un diputado que los represente mientras que otro puede tener siete? Obviamente, la misma esencia del sistema democrático debe reconocerle más peso electoral a la circunscripción que tiene más electores, y el sistema plurinominal es el único que permite dar representación a las minorías.

Octava: ¿Produce o no más votos nulos?

Se ha alegado que la complejidad del sistema produce más votos nulos que en un sistema de lista cerrada, generando frustración entre los votantes.

En Panamá, hasta la reforma de 1997, los votos nulos y blancos se sumaban como votos nulos y no se segregaban. De ahí que es a partir de las elecciones generales de 1999 cuando hemos podido analizar y comparar los votos nulos en los circuitos plurinominales versus los circuitos uninominales, en la elección legislativa.

Las cifras nos indican que en los circuitos plurinominales, el porcentaje de voto nulo es fundamentalmente el mismo que en los uninominales. La incidencia del voto nulo se da más en las áreas rurales apartadas que en las áreas urbanas, independientemente del tipo de circuito. Es decir, el voto nulo está más en función del nivel educativo que en el sistema de voto preferente.

Veamos el siguiente cuadro donde se presentan los votos nulos en la elección legislativa por tipo de circuito y año de elección general:

 

Circuito

1999

2004

2009

C.Plurinominal

2.4%

2.0%

3.0%

C.Uninominal

2.8%

1.9%

2.3%

 

CONCLUSION:

La lectura de los efectos presentados, nos lleva a una conclusión muy clara:

La lista cerrada y bloqueada, que permite solamente el voto partidario, tiene más beneficios o ventajas frente a las desventajas o efectos negativos que tiene el voto preferencial.

Entonces, ustedes deben preguntarse: ¿Cómo es que en Panamá se mantiene el voto selectivo a pesar de todas sus desventajas?

Una explicación sencilla es que ha sido parte de la cultura política, y los diputados beneficiados siempre tienen suficiente peso en la Asamblea para mantener el “estatus quo”. Paradójicamente, la posición de la sociedad civil, que es y ha sido uno de los motores para los cambios electorales, era a favor del sistema vigente  a pesar de todas las desventajas que he descrito, porque el derecho ciudadano de alterar el orden establecido por los partidos, debía mantenerse a toda costa.

Es decir, para la sociedad civil, el principio del empoderamiento ciudadano estaba por encima de cualquier otro principio que se sacrificaba con las desventajas del sistema. Era el precio que había que pagar por tener ese derecho.

Sin embargo, con la última Comisión Nacional de Reformas Electorales del 2010, se logró revertir esa tradición y el tema de género fue el que privó para recomendar la lista cerrada y bloqueada y la eliminación del voto selectivo.

Corresponde a los costarricenses analizar a fondo las ventajas y desventajas de abandonar su sistema de listas cerradas y bloqueadas, para experimentar con el voto selectivo conociendo los efectos que tendrá su implantación.

Y otra cosa, deben tener en mente que una vez adoptado, si ese fuese el caso, se tratará de una decisión casi irreversible porque los diputados que salgan electos por el voto selectivo, se opondrán a su eliminación y tendrán suficiente peso en el Órgano Legislativo para impedirlo.

Es preciso estar conscientes de que la forma de ejercer el sufragio, ya sea de manera selectiva y/o mediante listas cerradas y bloqueadas, forma parte del sistema electoral integral que está vigente en un país y que tiene interdependencia entre sus diferentes principios que están regulando los objetivos que lo caracterizan, de modo que al modificar una parte del sistema se producirán efectos en otra u otras partes. De ahí que el análisis debe hacerse de manera integral. Hay que indagar creativamente y científicamente, las verdaderas causas de los síntomas que están produciendo rechazo dentro de la ciudadanía y/o la clase política, para definir correctamente el o los problemas, y luego establecer los objetivos que serán el norte de un rediseño integral que esté encaminado correctamente.

Toda reforma integral debe responder a un proceso amplio de consulta, debate y consenso entre los grupos organizados de la ciudadanía y los partidos políticos, para darle legitimidad a la legislación que se habrá de adoptar. Y si esa reforma conlleva no solamente cambios al Código Electoral sino a la Constitución Política, mayor tendrá que ser el esfuerzo para lograr el consenso porque una democracia  funciona con la persuasión y el convencimiento, y no con imposiciones.

Finalmente, al hablar de reforma electoral hay que recordar que estamos frente a un proceso que requiere ajustes constantes y periódicos. Los alemanes se refieren a la reforma electoral como un proceso que nunca termina. The never ending legislation.

San José, 21 de Agosto de 2012.