TRIBUNAL ELECTORAL
PROGRAMA DE PROMOCION DE LA REFORMA ELECTORAL DE 2001
«ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE REFORMA ELECTORAL EN PANAMA (1990-2000)»
Por:
Eduardo Valdés Escoffery
Magistrado Vicepresidente
Panamá, 2001INTRODUCCIÓN

Cuando analizamos un paquete de reformas electorales para divulgar en detalle y a profundidad el anteproyecto de reformas electorales que vendrá a constituir la Reforma Electoral del 2001, es de vital importancia, no solamente divulgar qué se quedó sin reformar, aspecto negativo en el que muchos quieren concentrar su atención al comentar unas reformas, sino repasar cuánto hemos avanzado en las reformas más recientes.
Desde la reorganización del Tribunal Electoral en 1990, en la República de Panamá se han aprobado dos leyes para lograr reformas integrales al sistema electoral panameño, y una ley con propósitos muy puntuales de cara al referéndum constitucional de 1992. Comenzamos por esta última para seguir un orden cronológico.

1. LA REFORMA DEL 92.

Se trató de una reforma puntual y se llevó a cabo mediante la Ley 22 de 30 de octubre de 1992, previa al referéndum constitucional del 15 de noviembre de 1992, con el fin obligar a todas las entidades del Estado a poner a disposición del Tribunal Electoral, 48 horas antes de las elecciones, todos sus vehículos, naves, aeronaves y equipos de comunicación requeridos para la logística electoral. Además, con esta ley se creó el Cuerpo de Delegados Electorales, siguiendo la tradición de Costa Rica, que reúne a ciudadanos voluntarios dispuestos a asistir al Tribunal Electoral, como amigables componedores en los conflictos que surjan entre los partidos políticos y candidatos, y entre éstos y las autoridades.

La mayoría de los panameños conocen ya de la existencia de este importante cuerpo de voluntarios especializado en ofrecer a la clase política panameña, una de las mejores medicinas preventivas para asegurar la paz y la buena salud de los procesos electorales.

2. LA REFORMA DEL 93.

La primera reforma integral a nuestro sistema electoral, se dio mediante Ley 17 de 30 de junio de 1993, de cara a las elecciones del 8 de mayo de 1994, y podemos destacar los siguientes cambios:

2.1. Boleta Única.
Se introdujo la boleta única de votación, por tipo de elección, rompiendo con una tradición de uso de boletas individuales que propició durante toda su existencia la trampa y la compra de votos. Ha sido una de las innovaciones más importantes del sistema electoral panameño que tuvo que enfrentar mucha resistencia de los que querían permanecer apegados a las viejas prácticas electoreras.

2.2. Decisiones en las Corporaciones Electorales.
Que en las mesas de votación y juntas de escrutinio (corporaciones electorales), solamente tienen derecho a voz y voto los funcionarios nombrados por el Tribunal Electoral. Los representantes de los partidos y candidatos independientes tienen derecho a voz. Se acabaron los arreglos presuntamente «democráticos» entre quienes tenían más jurados en las corporaciones electorales. Otra reforma de vital importancia que se ha mantenido a satisfacción de todos los partidos políticos.

2.3. Traspaso de la Fuerza Pública.
El traspaso de la Fuerza Pública al Tribunal Electoral desde seis días antes de las elecciones y hasta la proclamación del nuevo Presidente y Vicepresidentes. Para evitar la histórica manipulación de la fuerza pública por los gobiernos de turno, se recurrió a este importante precedente que tiene la hermana república de Costa Rica. Ahora los miembros de los diferentes componentes de la policía, saben que, en materia electoral, en caso de conflicto entre una orden emanada del órgano ejecutivo nacional o municipal y una orden de la justicia electoral, deben obedecer solamente esta última.

2.4. Nulidad de oficio de las elecciones.
La eliminación del derecho del Tribunal Electoral de decretar de oficio la nulidad de las elecciones, como ocurrió en 1989. Fue una reforma que planteó el mismo Tribunal en base a lo ocurrido en las elecciones de 1989.

2.5. Plazo para Renunciar a cargos públicos.
Se incrementó de cuatro a seis meses el plazo que tienen los funcionarios públicos con mando y jurisdicción, para renunciar a sus cargos si aspiran a un puesto de elección popular. Los tradicionales seis meses habían sido reducidos a cuatro meses en la reforma de 1988.

2.6. Elección de Alcaldes.
Que los alcaldes fuesen elegidos por el voto popular en lugar de ser designados por el Organo Ejecutivo, tal como lo contempla la Constitución Política.

2.7. Fórmula de Representación Proporcional.
Se modificó la fórmula de la representación proporcional en los circuitos plurinominales (donde se elige a dos o más candidatos) para que las curules en base a residuo, fuesen por mayoría de votos entre los candidatos más votados independientemente del partido al que pertenezcan. Esta fórmula representó un retorno al sistema introducido en 1958 y que se aplicó a las elecciones generales de 1960, 1964 y 1968. Esta fórmula favorece a los partidos mayoritarios y ha sido duramente criticada por los partidos minoritarios. La norma también fue demandada en dos ocasiones por inconstitucional pero la Corte Suprema de Justicia falló manteniendo la constitucionalidad de la misma.

3. LA REFORMA DEL 97
Se hace efectiva mediante ley 22 de 14 de julio de 1997 y, en resumen, los principales cambios logrados, fueron:

3.1. Subsidio estatal a los partidos y candidatos independientes.
Se hace efectivo, por primera vez, el principio consagrado en el artículo 135 de la Constitución Política que ha estado vigente desde 1972 y en virtud del cual el Estado puede contribuir al financiamiento de los gastos de los partidos y candidatos independientes en los procesos electorales. El subsidio consiste en asignar el 1% de los ingresos corrientes del Gobierno Central, lo que para el proceso electoral de 1999 representó US$ 15,348,998. Este monto, sin embargo, se cargaría a seis años fiscales distintos, como se desprende de la forma como se desembolsará el dinero y que explicamos a continuación. Los candidatos de libre postulación recibirán un adelanto en base a treinta centavos de balboa por adherente inscrito, y una suma final en función de los votos obtenidos, al igual que los partidos, si dichos candidatos independientes han sido elegidos. Los partidos políticos constituidos que manifiesten su decisión de participar en la elección presidencial y de recibir el subsidio, se beneficiarán, por partes iguales, con un 40% del subsidio distribuido por adelantado, es decir antes de las elecciones, así: un 10% para contribuir a los gastos de las convenciones y elecciones primarias en que hacen sus postulaciones, y un 30% para sus gastos de publicidad durante la campaña electoral. El 60% restante se repartirá, después de las elecciones, según los votos obtenidos en la elección presidencial a los partidos que hayan subsistido y a los candidatos independientes que hayan sido elegidos. La suma que le corresponde a cada partido del 60%, se desembolsará en cinco anualidades iguales e irán destinados a asegurar que los partidos mantengan una presencia permanente frente a sus adherentes en cada provincia con oficinas y personal, y para institucionalizar entre todos los partidos un Programa Nacional de Capacitación Política para beneficio del pueblo panameño. Los partidos deberán presentar anualmente un programa detallado para el cumplimiento de estos fines el cual será evaluado y aprobado por el Tribunal Electoral previamente y el incumplimiento del mismo acarreará la pérdida del subsidio para el año siguiente.

El tema del subsidio estatal a los partidos políticos resultó ser otra experiencia nueva en la política panameña, introduciendo para la elección del mayo del 99, un elemento de equidad jamás conocida en torno a la disponibilidad de recursos. Con cargo al subsidio pre-electoral, cada uno de los doce partidos que participaron, contó con la significativa suma de US$ 511,633.26 para atender las siguientes necesidades; US$127,908.31 para cubrir sus gastos de postulaciones a todos los cargos y US$383,724.95 para gastos de publicidad. En un país pequeño como Panamá, donde el Padrón Electoral para esa elección llegó a 1,740,000, representó un aporte importante, tanto para partidos chicos como grandes. De los doce partidos que participaron, cinco no alcanzaron el porcentaje mínimo de 5% para poder subsistir. El subsidio post-electoral tendrá que evaluarse cuando se cumple su primer ciclo de cinco años en el 2004. Hasta el presente, llevamos algo más de un año y los partidos han venido aprendiendo a manejar recursos estatales y a rendir cuentas de los mismos, cumpliendo los fines institucionales de garantizar la presencia física y continuidad así como de cumplir un rol de docencia con el desarrollo de un programa permanente de capacitación política. Los 7 partidos que subsistieron, se distribuyen US$1.8 millones anuales, de acuerdo a los votos obtenidos en la elección presidencial.

3.2. Suplentes personales para los legisladores y concejales.
Los dos suplentes de legislador y concejal serán personales y elegidos conjuntamente con el respectivo principal, en el orden en que fueron postulados por el partido político. Esta ha sido una de las reformas más importantes en el sistema de votación y de elección de los legisladores , así como del funcionamiento de la Asamblea Legislativa. Tradicionalmente, el pueblo panameño tenía que votar separadamente por cada uno de los dos suplentes que tiene cada legislador y cada concejal, situación que no solamente hacía la papeleta más grande y difícil de manejar, sino que el escrutinio se complicaba porque implicaba hacer escrutinios separados y adicionales para cada uno de esos dos suplentes. Como resultado del sistema anterior, un legislador podía ser proclamado ganador pero con los suplentes que habían corrido con otro candidato a legislador de su partido, ya que los suplentes más votados se asignaban al legislador más votado. Los políticos y sus seguidores saben que los enemigos más feroces en una contienda electoral en un circuito plurinominal, tradicionalmente han sido los candidatos del mismo partido porque propugnan votos selectivos entre ellos. De ahí que cuando un legislador era proclamado ganador con los suplentes de su adversario, todos los cuales hicieron campaña en contra de él, esa nómina no funcionaba armónicamente en la Asamblea y el principal no permitía que el o los suplentes ejercieran el cargo, afectando el funcionamiento del órgano legislativo. Todos estos problemas han sido resueltos con los suplentes personales.

3.3. Postulaciones presidenciales por medio de elecciones primarias obligatorias.
Se introduce la obligatoriedad de que los candidatos presidenciales deban ser postulados a través de elecciones primarias, siempre que el candidato sea del partido que lo postula. En casos de alianzas, los partidos aliados que postulan a presidente al candidato de otro partido, no tienen que hacer elecciones primarias sino que la Convención Nacional hará la postulación presidencial. Los candidatos a vicepresidentes serán escogidos por el candidato presidencial y ratificados por los directorios nacionales de los partidos que los postulan. Hasta el presente, los candidatos presidenciales y vicepresidenciales tenían que ser postulados por la Convención Nacional del partido que los postula. Por otra parte, se establece que la participación de los miembros de un partido en elecciones primarias sólo podrá estar condicionada al tiempo de inscripción en el partido, el cual no será menor a tres meses ni mayor a seis meses.

La obligación de celebrar elecciones primarias para la postulación de los candidatos a la Presidencia de la República, cuando la intención original de la mayoría de los partidos políticos era hacer la medida de carácter optativo, resultó muy controversial cuando quedó aprobada la reforma, particularmente por parte del partido Arnulfista, principal partido de oposición en aquella fecha. Sin embargo, al concluir el proceso de postulaciones presidenciales, el consenso fue que resultó ser una medida muy saludable el exigirle a los partidos que convocaran a todos sus afiliados a escoger la persona que sería su candidato presidencial en lugar de continuar con la medida tradicional de que fuesen los delegados a la Convención Nacional los que ejercieran esa atribución. El precedente está sirviendo de base para considerar en la reforma que se discute en el año 2000, que el sistema de primarias se haga extensivo para otros cargos de elección popular, además del de Presidente de la República.

3.4. Agilización de los trámites en la impugnación de postulaciones.
Se agilizan los trámites de impugnación de las postulaciones y se incorpora el afianzamiento en costas para el impugnante por montos escalonados dependiendo del tipo de postulación que se impugna, estableciéndose además, los requisitos que debe reunir toda demanda de impugnación para poder ser admitida, con el fin de dar más seriedad al proceso electoral.

En lo que a impugnaciones en contra de los resultados proclamados se refiere, tenemos que, tal como ocurrió en las elecciones generales del 94, en el 99 no se presentaron impugnaciones en contra de la proclamación presidencial. Para los demás cargos de elección, en el 99 se redujo a la mitad la cantidad de impugnaciones que se presentaron en el 94, lo cual ha representado un avance significativo. Las impugnaciones más controversiales, sin embargo, siguen siendo las que giran en torno a la aplicación del residuo en la fórmula de representación proporcional introducida en la reforma del 93 para las circunscripciones plurinominales, por tratarse de una fórmula mixta, ya que el residuo, si hubiere, se adjudica por un sistema mayoritario entre los candidatos más votados, independientemente del partido al que pertenecen, por lo que, por lo general y no necesariamente, se favorece al partido mayoritario, ya que el candidato más votado, que no ha sido elegido por cuociente o medio cuociente, está, por lo general, en el partido más votado en ese circuito. No necesariamente es así, dado que en Panamá existe el voto preferencial y selectivo, lo cual ha permitido que el segundo partido más votado en el circuito sea el que se lleve las curules o escaños restantes, cuando los candidatos del partido más votado han logrado que sus seguidores voten de manera preferencial y selectiva, y no «en plancha», es decir, por todos los candidatos del partido.

3.5. Simplificación de procedimientos y de la cantidad de recursos admisibles contra los candidatos proclamados vencedores.
Se establece un nuevo procedimiento que simplifica los actuales consolidándolos en uno solo a fin de que los ganadores enfrenten solamente un proceso en su contra y no dos como venía siendo: primero se impugnaba la elección del ganador y luego se impugnaba su proclamación.

3.6.Voto en el extranjero.
Se estableció que los panameños podrán votar en el extranjero pero solamente a partir del año 2,004 y sólo para Presidente y Vicepresidentes de la República, siempre que se haya pasado una ley expresa regulando el procedimiento, previo estudio que al efecto hará el Tribunal Electoral.

3.7. Propaganda Electoral.
Se reglamenta por primera vez la propaganda electoral, con prohibiciones y sanciones. Los medios de comunicación social sólo serán responsables en caso de divulgar propaganda electoral anónima, presumiéndose en tal evento, que la misma es de su propiedad. Igual responsabilidad le cabe a las imprentas con relación a la impresión de propaganda electoral. Para el caso de vallas, dicha responsabilidad le cabe a la empresa publicitaria que alquila el anuncio como arrendadora o permite el uso de la misma a través de cualquier medio sin requerir la identidad del anunciante. No se podrá colocar propaganda en tendidos eléctricos ni telefónicos ni en señales de tránsito y en general en cualquier lugar que obstruya la visibilidad mínima o ponga en peligro la seguridad vehicular o de las personas. De igual manera, se prohibe fijar propaganda en los árboles con clavos u otros medios que los afecten. Quedan prohibidos los mensajes que, de cualquier manera, irrespeten la dignidad de la vida humana, la seguridad de la familia, las buenas costumbres y la moral. En las reformas se aclara que la propaganda electoral no estará sujeta a censura previa ni al pago de ninguna tasa, gravamen o impuesto nacional o municipal. Las sanciones consisten en multas de cincuenta a mil balboas y el decomiso, suspensión o remoción de la propaganda. La multa aplicable a los medios de comunicación social e imprentas será de mil a diez mil balboas. El trámite de infracciones está a cargo del Tribunal Electoral. En relación con aquella propaganda electoral que contenga supuestas calumnias o injurias, la investigación y sanción de las mismas será competencia de la jurisdicción penal ordinaria. Con la finalidad de mantener el ornato y hacerle frente a la labor de limpieza en las ciudades y poblados después de los procesos electorales y en lo que a la propaganda electoral se refiere, se le debe asignar una partida presupuestaria al Tribunal Electoral como parte del costo de toda elección, para que coordine con los municipios la limpieza de la propaganda electoral una vez concluidas las elecciones.

3.8. Encuestas de Opinión.
Por primera vez se reglamentan las encuestas sobre preferencias políticas de los ciudadanos con el objeto de evitar que se pueda manipular la opinión pública, exigiendo el registro previo de la ficha técnica en el Tribunal Electoral para verificar el cumplimiento de requisitos de carácter técnico y prohibiendo su divulgación dentro de los diez días anteriores a las elecciones. En cuanto a las encuestas que se llevan a cabo el mismo día de las elecciones (conocidas como «exit polls»), sólo se permitirá su divulgación tres horas después de la hora oficial del cierre de la votación. Las multas por violar las disposiciones en materia de encuestas van de mil hasta veinticinco mil balboas.

3.9. Creación de un Consejo Nacional de Partidos Políticos.
Con la finalidad de contar con un organismo de consulta permanente del Tribunal Electoral, se crea el Consejo Nacional de Partidos Políticos, el cual cumplirá una función asesora en todos los asuntos que a su consideración sometan tanto el Tribunal Electoral como los propios partidos. Esta nueva institución ha funcionado a cabalidad, con reuniones mensuales y contribuyendo positivamente a la armónica colaboración de la clase política para la solución de los problemas electorales.

3.10. Participación femenina en las elecciones internas de los partidos.
Se garantiza, por primera vez, que en las elecciones internas de los partidos, las listas de candidatos que aspiran a un cargo dentro del partido o a un cargo de elección popular, deben estar integradas por un mínimo de 30% de mujeres, salvo que no existan aspirantes femeninas, en cuyo caso serán llenadas con varones.

El análisis comparativo de las cifras de postulaciones y proclamaciones entre las elecciones del 99 y el 94, ponen de manifiesto que solamente hubo una leve mejoría a favor del género femenino como resultado de la reforma electoral, y se dio en las postulaciones para Legislador. Para principal, en el 99, las postulaciones de mujeres aumentaron del 11% al 16% con relación al 94, mientras que para suplentes, subió del 18% al 27%. En cambio, en cuanto a las elegidas para dichos cargos, tenemos que en el 94 fueron proclamadas un 8% de mujeres como Legisladoras principales versus un 10% en el 99; en tanto que para suplentes, en el 94 fueron proclamadas un 16% versus un 18% en el 99.

3.11. Normas para partidos en formación.
Se eliminó la restricción de que los nuevos adherentes de un partido en formación deben inscribirse en el distrito donde residen según el registro electoral pero se aumentó del tres al cinco por ciento de los votos válidos presidenciales de la última elección, como la cantidad de adherentes que debe inscribir un partido nuevo para poder obtener su personería.

3.12. El tema penal electoral.
a) Se reclasificó todo el título de los delitos y faltas electorales, para que sea cónsono con los principios constitucionales de clasificación de las garantías al sufragio. En tal virtud, los delitos electorales se clasifican ahora como delitos contra la libertad del sufragio, contra la honradez del sufragio y contra la eficacia del sufragio. Asimismo, se tipifican dos nuevos delitos que se clasifican como delitos contra la Administración de la Justicia Electoral, consistentes en el falso testimonio rendido en un proceso electoral y el denunciar un hecho punible a sabiendas de que no se ha cometido o se simulen pruebas o indicios de él. b) Se aumentó la pena mínima en casi todos los delitos y la máxima en algunos casos. c) Todas las multas en dinero se convierten en días-multa. d) Los términos para la prescripción se redujeron con el fin de darle más estabilidad y seguridad jurídica a los imputados que estaban expuestos hasta 6 años, sin saber si eran llamados a juicio o no. El término que se establece es de 3 años para los delitos, 2 años para las faltas electorales y 1 año para las faltas administrativas.

3.13. Votos en blanco.
De ahora en adelante, los votos en blanco se contabilizarán por separado de los votos nulos, en una casilla específica dentro del acta de votación, con la finalidad de poder distinguir los unos de los otros, toda vez que los votos en blanco venían siendo considerados legalmente dentro de la categoría de votos nulos.

3.14. Elección de miembros al Parlamento Centroamericano.
Para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 2 de 16 de mayo de 1994, por medio de la cual Panamá ratificó el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, se reglamentó por medio de ley, la elección de los veinte diputados al Parlamento Centroamericano con sus respectivos suplentes, utilizando un sistema que convierte al país en un Distrito Nacional Único y adoptando el mecanismo de reparto proporcional de curules por medio de listas fijas y cerradas, en base a los votos de los partidos en la elección presidencial. No habría pues, en esta primera experiencia, una papeleta única de votación adicional para elegir diputados al PARLACEN. Este sistema fue demandado de inconstitucional y la Corte Suprema de Justicia falló en contra de los demandantes manteniendo la constitucionalidad de la ley.

3.15. Fortalecimiento de la autonomía del Tribunal Electoral.
Se adoptaron tres medidas importantes: a) Se le restituyó al Tribunal Electoral la facultad de contratar directamente bienes y servicios necesarios para su funcionamiento sin necesidad de seguir los trámites normales de contratación si existe urgencia evidente y siempre que el Tribunal se encuentre ejecutando un presupuesto de elecciones. Esta facultad venía consagrada en el Código Electoral desde 1983 pero en 1994 fue declarada inconstitucional por error, cuando se decidió la demanda interpuesta por la Contraloría General de la República contra los artículos introducidos en la reforma de 1993 para eliminar el control previo de dicha entidad. b) Se instituye la Carrera Electoral para sustraer al Tribunal Electoral y a la Fiscalía Electoral de la Carrera Administrativa que maneja el Organo Ejecutivo. Dicha carrera se reglamentará mediante una ley especial. c) Se garantiza la libre movilidad de los vehículos del Tribunal Electoral y la Fiscalía Electoral para que no estén sujetos a controles ni restricciones de circulación de ninguna otra entidad del Estado, salvo por orden de autoridad competente del Organo Judicial o la Fiscalía Electoral.

CARACTERÍSTICAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN PANAMA
Los procesos de reforma electoral en Panamá, se han caracterizado por lo siguiente:

1. Iniciativa: Desde la reorganización del Tribunal Electoral en 1990, como resultado de la invasión norteamericana, la iniciativa de las reformas electorales ha radicado siempre en el Tribunal Electoral.

2. Mecanismo: El mecanismo ha consistido en crear una Comisión Nacional de Reformas Electorales mediante Decreto del Tribunal Electoral, en la cual se invita a participar a todos los partidos políticos constituidos y en formación, a la sociedad civil, a los Organos Ejecutivo y Judicial, y a la Fiscalía Electoral. A pesar de que todos tienen derecho a voz, solamente los partidos políticos constituidos tienen derecho a voz y voto. El Tribunal Electoral vota exclusivamente en caso de empate.

3. Duración: Las comisiones de reforma electoral son de naturaleza ad-hoc, y trabajan por aproximadamente un año.

4. Oportunidad: A los seis meses de instalado el nuevo Gobierno, el Tribunal Electoral procede a expedir un decreto creando e instalando la respectiva Comisión, es decir, cada cinco años.

5. Filosofía: Nuestra filosofía descansa en el principio de que «los temas calientes hay que discutirlos en momentos fríos», es decir, lo más alejado de los procesos electorales. Esto no sólo garantiza una discusión más objetiva sino que le da más estabilidad y garantía a las reglas electorales, evitando cambios de última hora y sorpresas que manchen la transparencia de las elecciones.

– Panamá, 2001 –