III CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO ELECTORAL
Marzo 22-25,1998
Cancún, México
I. Introducción
La primera vez que surgió la posibilidad jurídica de otorgar subsidio directo e indirecto a los partidos políticos en Panamá fue con ocasión de la adopción de la Constitución Política de 1972, paradójicamente en la época en que el país estaba bajo el control político de los militares que habían dado el golpe de Estado del 11 de octubre de 1968 y los partidos políticos habían sido proscritos. Y si bien éstos no vuelven a ser reglamentados sino hasta 1978 para permitirle su reactivación en la vida política nacional, el subsidio se introduce muy lentamente.
Primero se conceden en 1983 algunos subsidios indirectos y no es sino hasta 1997 cuando se adopta finalmente el subsidio directo, no sin antes haber haberlo intentado en 1993 entre todas las fuerzas políticas y el Tribunal Electoral con miras a las elecciones de 1994 ya que existía fundamentalmente el consenso. Sin embargo, la situación fiscal que vivía el país después de la invasión, no propició el desarrollo de las voluntades para enfrentar a la opinión pública que se ha estado en contra del subsidio. Las particularidades de lo que se ha logrado lo veremos en detalle más adelante.
A diferencia de países vecinos como Costa Rica que tiene muchos años de experiencia en materia de subsidio estatal directo a los partidos políticos, Panamá tiene una limitada pero interesante experiencia que creo interesante compartir, a pesar de que la posibilidad jurídica existió, como ya dije, desde el año de 1972.
Comienzo por aclarar que cuando hablo de «financiamiento político» en la legislación panameña, me refiero al financiamiento directo e indirecto que otorga el Estado tanto a partidos políticos como candidatos independientes o de libre postulación.
La experiencia ha sido limitada porque el aspecto más importante del financiamiento y que consiste en el subsidio directo, recién se introdujo en 1997 y se va aplicar por primera vez en las próximas elecciones generales del 2 de mayo de 1999. Es más, acabamos de aprobar la reglamentación de la materia con un decreto cuyo borrador final se acompaña al presente trabajo.
La experiencia pues, no ha sido tanto en la aplicación del subsidio sino en la discusión y diseño de un modelo consensuado entre las fuerzas políticas del país y el Tribunal Electoral, que se ha convertido en el rector y coordinador de todas las iniciativas para perfeccionar el sistema electoral después de cada elección general. Al año siguiente de instalado el nuevo gobierno, el Tribunal convoca a la instalación de una Comisión de Reformas Electorales en donde participan todos los partidos políticos, tanto constituidos como en formación, así como las Universidades, miembros representativos de la sociedad civil y representantes de los Organos Ejecutivo y Legislativo.
II. El subsidio panameño
Antes de entrar a explicar lo novedoso que consideramos que tiene el subsidio directo en Panamá para los partidos políticos, creo oportuno presentarles primero, el subsidio al cual tienen derecho las candidaturas independientes, luego las formas en que se configura el financiamiento público indirecto y finalmente el directo.
A. Subsidio a los candidatos de libre postulación
Como quiera que la Constitución Política, al consagrar el subsidio político, condicionó que el mismo tuviese que ser tanto a los partidos políticos como a las personas naturales, el legislador, al desarrollar la norma constitucional, incluyó a las personas que, al margen de los partidos, optan a cargos de elección popular como independientes y que nuestra legislación denomina de libre postulación.
La ley panameña contempla pues, un subsidio a los candidatos independientes, los cuales pueden aspirar a puestos de elección popular pero solamente a nivel municipal, es decir, para alcalde o para miembro de los respectivos consejos municipales. Esta restricción al tipo de cargos tiene dos fuentes. La Constitución limita expresamente la postulación a legislador para que sea una prerrogativa exclusiva de los partidos políticos, si bien garantiza la posibilidad de la libre postulación que queda en manos de la Ley. Y en efecto, ha sido la Ley la que ha decidido limitar tal tipo de postulación a los cargos municipales.
Para dar una idea de la cantidad de candidatos independientes que participan en nuestras elecciones desde que se permitió la reactivación de los partidos políticos, tenemos que en las pasadas elecciones generales del 8 de mayo de 1994, lograron ser reconocidos sólo cuarenta (40) candidatos: siete (7) para alcalde, treinta y dos (32) para representante de corregimiento y uno para concejal. De estos, sólo cinco (5) triunfaron, y todos para representante de corregimiento. El corregimiento es la circunscripción político administrativa más pequeña en la que se divide el territorio nacional. Panamá tiene nueve (9) provincias, sesenta y siete (67) distritos, quinientos veintiún (521) corregimientos y cuatro (4) comarcas indígenas.
Pues bien, las cuarenta personas que fueron reconocidos como candidatos de libre postulación, lograron entre todos, aproximadamente veintidós mil (22,000) firmas de adherentes, y los cinco (5) que ganaron, lo hicieron en pequeñas comunidades sacando entre todos, solamente mil ochocientos noventa y seis (1,896) votos.
El subsidio a estos candidatos se ha establecido de la siguiente manera:
a) Pre-electoral.
Una vez que la persona es reconocida por el Tribunal Electoral como candidato independiente, tiene derecho a recibir treinta centavos de balboa por cada adherente inscrito en respaldo de su candidatura. Y para ser reconocido como tal, se tiene que inscribir a un mínimo de un diez por ciento (10%) del registro electoral de la circunscripción por la cual se desea competir.
b) Post-electoral.
Después de las elecciones, aquellos candidatos que han sido proclamados como triunfadores del cargo al cual aspiraron, participarán en el reparto del subsidio post-electoral recibiendo la misma suma por voto que le corresponda a cada partido según quedará explicado más adelante, con la diferencia de que a los candidatos independientes se les cancela la suma total adeudada en un solo pago al declarar cerrado el proceso electoral.
B. Subsidio a los partidos políticos.
B.1. Subsidio indirecto
Las formas de subsidio indirecto, vigentes la mayoría, desde 1983, consisten en las siguientes:
1. Los partidos políticos tienen derecho al uso, en igualdad de condiciones, de los medios de comunicación social que el gobierno administre para difundir propaganda, programas de opinión pública, debates y cualquier evento político.
Estos medios son:
a) Un canal de televisión educativa que recién ha logrado alcanzar una cobertura nacional y cuya programación es primordialmente de carácter cultural. Desde 1983, cuando surgió la posibilidad real de ser usado por los partidos y de manera limitada a los procesos electorales, su cobertura estaba limitada al área metropolitana de la ciudad de Panamá.
b) Una cadena nacional de radio cuyo funcionamiento permanente y cobertura nacional no ha sido consistente.
2. Los partidos políticos tienen derecho a la exoneración de los impuestos de introducción en la importación de hasta cinco (5) vehículos y equipos de amplificación de sonido o comunicación, cada cuatro (4) años.
3. Los partidos también tienen derecho a una línea telefónica gratuita y a un descuento del cincuenta por ciento (50%) en la tarifa de electricidad en las sedes partidarias en las cabeceras de provincia.
4. Las actividades de recaudación de fondos que lleven a cabo los partidos políticos quedan exentas de los impuestos de timbre que normalmente gravan estas actividades y los bienes que sean importados para ser rifados, quedan exentos de pago de todos los derechos de introducción, haciendo la salvedad de que el ganador de la rifa correrá con el pago de tales impuestos en el momento en que decida introducirlos al país. Este incentivo fiscal fue introducido en la reforma electoral de 1997.
5. Los contribuyentes pueden deducir anualmente como gasto en su declaración del impuesto sobre la renta, hasta diez mil balboas que donen a los partidos políticos o candidatos a elección popular.
B. 2. Subsidio directo.
B. 2. a. Naturaleza del subsidio directo.
El diseño o fórmula del subsidio directo contemplado en la ley electoral panameña para los partidos políticos y que será administrado y fiscalizado por el Tribunal Electoral, responde a seis principios o criterios, fundamentalmente, a saber:
1. El primer principio podemos denominarlo de «seguridad jurídica y económica». Se deseaba que, por una parte, el subsidio no dependiera de la voluntad del gobierno nacional sino que éste estuviera obligado a darlo, que respondiera a una obligación legal y fija del Estado, y por la otra, que el monto se ajustara económicamente por sí mismo sin requerir intervención posterior de nadie. Por eso, se llegó a establecer que el monto del subsidio para cada proceso electoral será del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes del gobierno central correspondientes al año anterior al de las elecciones, lo cual es fácilmente determinable recurriendo a la ley anual del Presupuesto General del Estado.
El «proceso electoral» se ha iniciado tradicionalmente en Panamá seis (6) meses antes del día de las elecciones pero con la reforma electoral de 1997, ese período se ha reducido a cuatro (4) meses. El proceso electoral concluye tan pronto sea entregada la última credencial correspondiente a los candidatos electos en esas elecciones. El Tribunal Electoral debe expedir un decreto tanto para la apertura como el cierre de cada proceso electoral. En Panamá, solamente tenemos elecciones generales cada cinco (5) años y en ellas se eligen a todas las autoridades que ejercen cargos por elección popular. Han habido cinco (5) tipos de elecciones: las presidenciales, las de legislador, las de alcalde, las de representantes de corregimientos y las de concejales pero a partir de del 2 de mayo de 1999 elegiremos diputados centroamericanos pero utilizando los votos presidenciales para no introducir una boleta o papeleta más de votación.
2. El principio de «igualdad de oportunidades» al garantizar, antes de las elecciones, un reparto igualitario entre todos los partidos del cuarenta por ciento (40%) del monto del subsidio, es decir, el 40% del subsidio que corresponda a un proceso electoral, se reparte por igual entre todos los partidos que participan en las elecciones generales siempre que hagan postulaciones para Presidente y Vicepresidentes de la República. Este porcentaje, que se distribuye antes de las elecciones, sólo puede tener dos propósitos y se desglosa en la siguiente proporción: diez por ciento (10%) para gastos en que incurran los partidos para hacer sus postulaciones a todos los cargos de elección popular, ya fuese mediante elecciones directas, llamadas primarias, o mediante elecciones indirectas a través de convenciones, y treinta por ciento (30%) para gastos de publicidad.
3. El tercer principio en que se sustenta la fórmula del subsidio directo es el de la «representación popular» al garantizar un reparto «post-electoral» del sesenta por ciento (60%) del subsidio, en base a los votos presidenciales que obtengan los partidos que han subsistido. Es decir, solamente se computan los votos en la elección presidencial y los partidos que no subsisten por no alcanzar la cuota necesaria para sobrevivir, no participan en el reparto. Para subsistir, los partidos políticos deben en cada elección general alcanzar, por lo menos, un cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos en la elección presidencial o en la de legisladores o en la de representantes de corregimiento, la que más le convenga. Es decir, tienen tres opciones ya que algunos partidos resultan tener más fuerza a nivel local de los municipios que a nivel nacional.
Para calcular el subsidio post-electoral que le corresponde a cada partido y candidato de libre postulación, se sumará el total de votos presidenciales obtenidos por todos los partidos que subsistieron junto con los votos de los candidatos independientes que fueron proclamados triunfadores, sea cual fuere el cargo al cual aspiraron. A esta suma la llamaremos votos válidos para el subsidio post-electoral. Entonces, el monto del subsidio que quede por distribuir, después de los desembolsos correspondientes al gasto pre-electoral entregado tanto los partidos como los candidatos independientes y que debe ser un poco menos del sesenta por ciento (60%) del monto total subsidio, se dividirá entre los votos válidos para el subsidio post-electoral y nos dará la suma por voto que tiene derecho a recibir cada partido y candidato.
4. El principio de la «dilución del aporte fiscal en el tiempo» en lo que al impacto en las finanzas del Fisco se refiere, buscando reducir el costo de oportunidad del dinero dedicado al subsidio. Bien sabido es que una de las críticas consiste en que ese dinero es requerido o sería mejor invertido en obras sociales. Así pues, el monto post-electoral que le corresponda a cada partido, se entregará en cinco partidas anuales iguales contra un presupuesto de actividades que elaborará cada partido, concebido para cubrir, principalmente pero no limitado a los siguientes gastos:
a) Aquellos relacionados con el funcionamiento de sus oficinas provinciales y comarcales, y
b) Aquellos relacionados con el desarrollo de actividades de educación cívico política entre sus adherentes y ciudadanía en general.
Esta entrega a través del tiempo permite diluir el aporte del Fisco en cinco (5) presupuestos anuales distintos en lugar de concentrarlos en uno o dos.
5. El principio es el de la «eficacia del subsidio», es decir, que el dinero aportado por el Estado para las actividades específicas determinadas por la Ley, en efecto financie esas y no otras. Para ello, tanto en la ley como en la reglamentación expedida por el Tribunal Electoral, se han tomado medidas para reducir del riesgo de malos manejos que desvíen los fondos para fines distintos de los contemplados. Estas medidas descansan sobre mecanismos de control y fiscalización por metas. Primero, las partidas que se entregan antes de las elecciones se desembolsan contra facturas que evidencian la prestación real y efectiva del servicio o suministro del bien, y los partidos tienen, por lo tanto, que recurrir a financiar las mismas hasta tanto se reembolsen del Estado por conducto del Tribunal Electoral. Segundo, la entrega de las partidas anuales post-electorales está condicionada al cumplimiento satisfactorio de cada presupuesto anual de forma tal que el incumplimiento en un año justifica la suspensión de los desembolsos de las partidas subsiguientes.
6. El último principio sobre el cual descansa la filosofía de nuestro subsidio, es el de la «solución parcial» y consiste en que el aporte del Estado es sólo una contribución parcial a los gastos de los partidos y no pretende cubrir la totalidad de tales gastos, si bien esa contribución es significativa y no puede alegarse, como en otros países, que es de carácter simbólico por lo insignificante que resulta ser en función de la totalidad de los gastos que deben enfrentar los partidos cuando participan en las elecciones generales. Esto resulta pertinente cuando en la reglamentación de los gastos se nos ha reclamado que dejamos por fuera algunos gastos que los Magistrados consideramos que pueden dar lugar al desvío de fondos o bien a abusos sobre gastos contemplados. Siendo la primera experiencia, queremos ser conservadores para proteger el subsidio estatal que nada de popular tiene entre la opinión pública.
Es oportuno señalar que, en Panamá, el Tribunal Electoral tiene por disposición constitucional, competencia privativa para interpretar y reglamentar la ley electoral.
B. 2. b. Monto del subsidio directo
El monto del subsidio directo para cada elección, que se ha establecido en el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes del Gobierno Central correspondientes al año anterior al de las elecciones, se traducirá para las próximas elecciones de 1999, en quince millones trescientos cuarenta y nueve mil balboas (B/15,349,000), por lo que, siendo nuestro electorado proyectado para esa elección de un millón setecientos veintiocho mil veintisiete (1,728,027), nos arrojaría un subsidio por elector de ocho balboas con ochenta y ocho centavos (B/.8.88).
Si comparamos, por ejemplo, este monto con el que le correspondió a los partidos políticos en Costa Rica para la elección de 1994, tenemos que el Estado costarricense contribuyó con un total de trece millones cuatrocientos noventa y seis mil ochocientos ocho dólares (US$13,496,808) frente a un padrón electoral que ascendió a un millón ochocientos ochenta y un mil trescientos cuarenta y ocho (1,881,348) ciudadanos, por lo que el subsidio directo por elector fue de siete dólares con diecisiete centavos (US$7.17). Es decir, un monto bastante parecido al panameño si tomamos en cuenta la diferencia de cinco (5) años que habrá entre una elección y la otra.
La distribución anticipada del subsidio para las elecciones de 1999 presenta la siguiente configuración :
MONTO PRE-ELECTORAL (40%): B/. 6,139,599.20
10% para las postulaciones = B/ 1,534,899.80
Entre doce partidos = B/.127,908.31 para c/u
30% para la publicidad = B/. 4,604,699.40
Entre doce partidos = B/.383,724.95 para c/u
TOTAL PRE-ELECT PARA C/ PARTIDO = B/. 511,633.26
Que podrán gastar así:
Para postulaciones = B/ 127,908.31
Para publicidad = B/ 383,724.95
SUBSIDIO POST-ELECT Aprox. 60% )= B/. 9,209,398.80
DESEMB. ANUALES POR 5 AÑOS = B/. 1,841,879.60
III. Consideraciones finales.
El propósito del subsidio post-electoral y el mecanismo ideado para lograrlo es el que consideramos más innovador y prometedor ya que se espera que será muy positivo para contribuir a la deteriorada y tradicional imagen electorera que tienen la mayoría de los partidos políticos en Panamá. Uno de los factores que contribuye a esa imagen, es sin duda, que solamente se activan, instalan oficinas y buscan al electorado durante los procesos electorales y nunca se han dedicado, como tales, salvo contadas excepciones, a la formación o capacitación de la clase política y muchos menos de la comunidad. Pasadas las elecciones, casi todos se pierden de vista. Los que perdieron las elecciones porque fueron los perdedores, y los que ganaron están muy ocupados gobernando y no tienen capacidad de respuesta para todos los que se les acercan.
El mecanismo instituido pues, tiene un importante componente destinado a institucionalizar un programa de educación que acercará más a los partidos políticos a la ciudadanía al darle más recursos para que ésta pueda percibirlos y sentir los beneficios de su activismo como un elemento positivo en la sociedad y no como el instrumento egoísta de unos cuantos para llegar al poder.
La realidad panameña en materia de financiamiento de los partidos políticos coincide con la de algunos otros países latinoamericanos en donde no hay cultura de aporte de cuotas por parte de los miembros o adherentes, de forma que el partido tenga un ingreso fijo que contribuya a su funcionamiento permanente. Son unos cuantos dentro del partido los que cargan con el peso de los gastos operativos del mismo, razón por la cual la tradición ha sido reducir todos los gastos fijos a un mínimo, y cuando llegan los procesos electorales son ellos los que tienen la capacidad económica de aportar y/o recaudar donaciones de los distintos sectores de la sociedad, lo que lógicamente conlleva a distorsionar el presunto proceso democrático interno en el partido en lo que a la toma de decisiones se refiere, incluyendo no solamente la definición de posiciones políticas con relación a los diversos temas nacionales sino a la selección de los candidatos a cargos de elección popular o por designación cuando llegan a ser gobierno. En Panamá hemos tenido una frase muy popular que refleja esta realidad: «El que paga la orquesta es el dueño de la fiesta».
Preocupados con la situación de los partidos políticos, el Tribunal Electoral de Panamá tomó la iniciativa de gestionar y obtener de la Unión Europea, como en efecto lo logró, una donación para ejecutar un proyecto para el Fortalecimiento Institucional de los Partidos Políticos. Con esta actividad, que se convierte en una forma de subsidio estatal, logramos celebrar una serie de seminarios para los políticos panameños con participación de expositores internacionales sobre diversos temas como fueron: reformas electorales, el rol de los partidos en una democracia, la administración interna de los partidos políticos y cuotas electorales por género. También logramos organizar seminarios para todos los funcionarios electos a nivel de las administraciones municipales en todo el país cubriendo, entre otros, temas de liderazgo y reformas electorales.
Los organismos electorales, por lo general, no se involucran en este tipo de esfuerzos para fortalecer a la clase política. Pero en Panamá, los Magistrados hemos tenido una visión distinta del problema porque consideramos que el deterioro de la imagen de los partidos es un problema que atañe a toda la sociedad, ya que descansamos sobre un sistema político en el que el poder de la Nación sólo puede quedar en manos de aquellos que son partidos políticos y no podemos quedarnos cruzados de brazos mientras la única alternativa democrática de que disponemos se hunde como un Titanic. Eso es lo que en el pasado ha contribuido de una u otra forma a nutrir la alternativa de los golpes de Estado y la instalación de gobiernos totalitarios.
De ahí que se configurara nuestra fórmula del subsidio de una manera tal, que los recursos que en un momento determinado el país está en condiciones de aportar como una proporción de su crecimiento económico, se inviertan, aunque sea de manera parcial, en darle instrumentos a los partidos para que tengan nuevos mecanismos a su disposición que los motiven y coadyuven a convertirlos en verdaderos organismos funcionales de la Nación, como nuestra ley los define y espera que sean algún día.
Cuando el pueblo realice después de cada elección general, que los centros que los partidos abrieron en las cabeceras de sus provincias no han desaparecido como históricamente ha ocurrido con la mayoría de ellos, sino que permanecen abiertos y que desde allí se organizan y promueven actividades diversas de capacitación política entre los miembros de la comunidad de esa provincia, dirigidas tanto a los viejos como a los nuevos miembros, a jóvenes, a mujeres, etc., la percepción de los partidos, necesariamente, tiene que cambiar y para lo positivo. Y este cambio permitirá que los adherentes, la mayoría de los cuales no están activos, se vean motivados a participar más en la vida partidaria porque en efecto, entre elección y elección, hay actividades dentro de las cuales se puede participar y sacar un provecho, ya sea de superación personal o para recibir consejos de sus dirigentes locales o como activista del partido que, finalmente, tiene instrumentos a su disposición para convencer y reclutar para el fortalecimiento del partido y seguir haciendo carrera dentro del partido.
El esfuerzo conjunto de los partidos políticos, del Tribunal Electoral y de los Organos Ejecutivo y Legislativo, con ocasión de la reforma electoral de 1997, en lo que al financiamiento o subsidio estatal se refiere, ha coincidido pues, en que el país necesitaba instituir nuevos mecanismos dirigidos a crear condiciones más equitativas en la participación de los partidos políticos en la contienda por el poder político de la Nación, después de la cual, aquellos que el pueblo ha distinguido con suficientes votos para que subsistan como partidos, puedan quedarse en la vida política con medios garantizados, de acuerdo con el respaldo popular que recibió cada uno, para que, con una conducta respetuosa de la ley y fuera del período electoral, desarrollen y mantengan actividades con y para el pueblo, independientemente de si son gobierno u oposición.
Esa es la realidad que debe caracterizar a los partidos políticos y esa es la percepción que el pueblo debe tener de ellos. Con partidos así, la democracia sólo puede engrandecerse y fortalecerse. Y nosotros, los que regimos organismos electorales, habremos sido parte activa en el logro de esta meta tan necesaria y conveniente.
MUCHAS GRACIAS.