Modernizaciones de los Sistemas Electorales por
Eduardo Valdés Escoffery
Introducción
La idea de este trabajo surgió con ocasión de una invitación que me hiciera CAPEL2, como Secretaría Ejecutiva de la Asociación de Organismos Electorales, para que realizara una exposición sobre el tema en la XI Conferencia del Protocolo de Tikal3 a celebrarse en Copán ruinas, en Honduras, en el mes de mayo de 1997.
Este trabajo fue concebido como una presentación audiovisual en la novedosa herramienta conocida como Power Point, que contribuye enormemente a mantener la atención de una audiencia, y confiamos en que al traducirse exclusivamente a texto, el lector no pierda el interés.
Oportunamente hice la aclaración, y la reitero ahora, que los conceptos aquí esbozados responden a la realidad panameña, y con esa perspectiva en mente, es que deben entenderse los comentarios que sobre el tema he desarrollado. Cada país tiene su propia realidad, y si bien hay circunstancias comunes, las ideas deben ser adaptadas a cada país tomando en cuenta su cultura dentro de otros factores lógicos como el momento político por el cual atraviesa.
Concepto de Modernización
Cuando hablamos de modernizar, pensamos en innovar, en ser más eficientes. Pero ¿en qué ? Como quiera que estamos hablando de organismos electorales, tenemos que pensar que esa modernización, innovación, incremento en eficiencia debe ser en función de lo que son sus responsabilidades, que normalmente giran en torno al ejercicio del sufragio popular, y que en el caso panameño consisten en garantizar que el mismo sea libre, honrado y eficaz.
Internacionalmente, se habla de que la meta es lograr la celebración de elecciones libres y justas (free and fair).
Una modernización, concebida en estos términos, debe traducirse, eventualmente y después de hacer las inversiones requeridas por la modernización, en una reducción de costos y tiempo a los ciudadanos, y sobre todo, en un incremento en la calidad del servicio que se le presta.
La libertad, honradez y eficacia del sufragio popular, a su vez, es una función de : 1. Los preceptos constitucionales, que es donde radican los principios que guían los destinos de una nación; y 2. Los preceptos legales, instrumento en virtud del cual se desarrollan esos principios viniendo a constituir, en el caso que nos ocupa, el Código Electoral.
El marco de referencia de la modernización
Lo encontramos en una triada que se integra con los siguientes elementos fundamentales :
1. La independencia del Organismo Electoral (que es el árbitro).
2. La institucionalización de los Partidos Políticos (que son los protagonistas) ; y
3. La Transparencia del Proceso Electoral (que representa las reglas del juego).
Examinemos cada uno de estos elementos por separado.
1. La independencia del Organismo Electoral (el árbitro).
La independencia del organismo electoral debe darse desde una serie de perspectivas o en función de los siguientes conceptos y así darle verdadero contenido a la autonomía de que debe estar dotado:
1.1. En lo administrativo.
La administración del organismo electoral debe ser independiente de cualquier otro ente del sector público, y por lo tanto, los magistrados del organismo electoral deben estar en condiciones de poder dirigir la administración del organismo a su cargo, sin dependencia externa alguna que no sea la Constitución y la Ley. Todavía hay países, como Panamá, en donde la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República, debido al control previo que por mandato de la Constitución ejerce sobre el gasto público de todas las entidades del sector público que están incluidas en el Presupuesto General del Estado, se ha tergiversado y prestado para intentar una co-administración del organismo electoral al pretender tener la última palabra en cuanto a si un gasto, debidamente presupuestado, debe o no hacerse, a pesar de haberse cumplido con todos los trámites legales para efectuarlo. Dicho en otras palabras, la conveniencia u oportunidad del gasto se pone en duda por parte de un ente externo, y el organismo electoral no puede llegar a disponer de los recursos que tiene en su presupuesto porque se alega que el gasto no es oportuno o es inconveniente para el Tesoro Nacional. Esto es inaceptable, y basado en esa experiencia, la ley electoral de Costa Rica establece expresamente que la función fiscalizadora no puede cuestionarle al Tribunal Supremo de Elecciones, la oportunidad o conveniencia de un gasto que está debidamente contemplado en el Presupuesto de la Nación.
1.2. En lo financiero.
El organismo electoral debe ser autónomo en lo financiero y por lo tanto, debe ser dotado con los suficientes recursos para acometer el cumplimiento del mandato constitucional y legal. Es la manera más fácil y tradicional de manipular o entorpecer un proceso electoral. Simplemente se niegan los recursos que necesita el organismo y la calidad de la elección se verá directamente afectada, perjudicando el proceso democrático e incumpliendo el mandato constitucional.
Este no es un problema fácil. Los recursos disponibles en el Presupuesto General del Estado normalmente no alcanzan para satisfacer todas las demandas que hacen las diferentes entidades del sector público para atender sus respectivas responsabilidades, la mayoría de las cuales tienen un mandato constitucional. ¿Qué es primero : la construcción de escuelas, de centros de salud, de viviendas, de carreteras, de suministro de agua potable o energía eléctrica o de comunicaciones, por decir algunas, frente a las demandas de un organismo electoral?
Nosotros detectamos dos problemas : 1. El Presupuesto del Sector Público, por lo general, lo maneja el Organo Ejecutivo, si bien lo aprueba el Organo Legislativo pero con bastantes limitaciones como ocurre en Panamá, y en el Ejecutivo los Ministros defienden con ventaja como miembros del Consejo de Gabinete, sus propias prioridades. 2. Una vez pasan las elecciones, existe la concepción errada de que el organismo electoral ya no es prioridad y puede esperar mientras el nuevo gobierno se concentra en utilizar los recursos disponibles para cumplir con sus promesas de campaña. Si bien el monto del gasto electoral disminuye sustancialmente una vez que se cierra el proceso electoral, el hecho es que organismos electorales como el panameño tienen a su cargo el registro civil de las personas y la expedición de la cédula única de identidad personal que es una responsabilidad constitucional y legal de carácter diario y permanente, hayan o no elecciones, y que demanda un presupuesto normal de funcionamiento. Además, la preparación responsable de una elección demanda la ejecución de un presupuesto en más de un año fiscal. En Panamá, para las elecciones de 1999, se ha iniciado la ejecución de un presupuesto electoral desde 1997, es decir, desde dos años antes.
A su vez, el Ejecutivo está integrado por el o los partidos gobernantes que tienen un interés lógico de continuar en ejercicio del control político del país. De esta forma, se requiere de Presidentes con corazón y mentalidad de estadistas que estén más comprometidos con la democracia que con sus partidos para que depongan sus intereses político partidistas o simplemente intereses personales y respalden las necesidades financieras electorales que toda elección libre y justa demanda.
1.3. En lo político.
El organismo electoral debe ser independiente de los partidos políticos, y ningún funcionario del organismo electoral debe ser militante de ningún partido político para garantizar una total imparcialidad. Esto no quiere decir que los magistrados o sus funcionarios no puedan provenir de partido político alguno, como es el caso de Costa Rica, por ejemplo, donde los magistrados son personas que no han tenido ninguna militancia político partidista. Para nosotros, lo importante es que, quien venga de un partido, se desvincule del mismo. No es el origen partidista o la falta del mismo lo que garantizará la imparcialidad del funcionario. Es la calidad moral de la persona. Tampoco es aceptable pensar que toda persona con origen político partidista no puede ser imparcial.
A lo que los partidos políticos deben aspirar cuando logran que uno de sus militantes o recomendados sea nombrado en un organismo electoral, es que esa persona de su confianza les permitirá tener la seguridad de que el trabajo dentro del organismo será imparcial y que cuando las decisiones le sean contrarias, lo será así por disposición de la ley y no por interpretaciones políticas en su contra. Dicho de otra manera, no deben aspirar a sacar ventaja en perjuicio de otro partido sino para contribuir a la imparcialidad efectiva del proceso electoral, y que por lo tanto, todos los partidos serán tratados por igual.
Obviamente, en la medida en que ese magistrado de origen partidista tenga estabilidad en su cargo durante un tiempo prudencial y el partido no tenga manera de presionarlo cuando surjan controversias, así mismo se incrementará la propia confianza del magistrado en el desempeño de una función imparcial.
1.4 . En lo jurídico.
Aquí nos referimos a que el organismo electoral debe tener la última palabra en la interpretación de la ley electoral de forma que no se traslade a otras instancias la seguridad jurídica del sistema electoral y la correspondiente estabilidad política de la vida democrática del país. En Panamá, la interpretación de la ley electoral, así como su reglamentación, es competencia privativa del Tribunal Electoral. Solamente cuando éste viola garantías constitucionales es que sus decisiones pueden ser revocadas por la Corte Suprema de Justicia.
Es importante destacar que el organismo electoral, así concebido, es el único tribunal que reglamenta la ley que aplica, y ha sido dotado de esta facultad para llenar los vacíos de la ley electoral cuando las circunstancias así lo requieran y garantizar el funcionamiento del sistema electoral que es el que permite que se renueven los órganos del Estado mediante el voto popular en las fechas y períodos constitucionales.
1.5. En sus atribuciones.
Para poder cumplir a cabalidad su responsabilidad de garantizar la celebración de procesos electorales transparentes, los organismos electorales deben tener como parte integral de sus atribuciones, el registro civil de las personas y la expedición de la cédula única de identidad personal cuando los nacionales lleguen a la mayoría de edad y se conviertan en ciudadanos.
El registro electoral, que es la lista de los ciudadanos que pueden ejercer el sufragio popular y los ubica en determinada circunscripción y centro de votación de acuerdo a su residencia, se basa en las personas que tienen cédula de identidad personal como ciudadanos. Este registro, por una parte se depura con la eliminación de los difuntos y los inhabilitados en sus derechos ciudadanos, y por otra parte se actualiza tanto con quienes llegan a la mayoría de edad, como con los cambios de centro de votación para todos aquellos que cambian de residencia. Lo anterior a su vez quiere decir que, para poder tener cédula de identidad como ciudadano hay que estar inscrito en el registro civil de las personas como nacido en el país o como nacional de conformidad con las normas constitucionales o bien como naturalizado, que es lo que da derecho a la ciudadanía, es decir a elegir y ser elegido.
Existe una cadena de interrelación e interdependencia cronológica entre registro civil, cedulación y registro electoral. Primero hay que estar en el registro civil para poder sacar cédula de identidad como ciudadano y sin ésta no se puede estar en el registro electoral.
También se está consolidando ya como parte de las atribuciones de los organismos electorales, el que lleven a cabo actividades de educación cívica. La actualización de las enseñanzas en materia de lo que se conocía como educación cívica está pendiente en muchos de nuestros países y los organismos electorales hemos tenido que incursionar en el sistema educativo a base de negociar y celebrar convenios con los ministerios de educación para cooperar en esa actualización y promoción de otras prácticas que fortalezcan los valores democráticos entre la juventud. La promoción de la capacitación política de los ciudadanos y de la juventud, así como la formación y fortalecimiento del liderazgo, también está quedando dentro de las responsabilidades de algunos organismos electorales. Este tema de la educación cívica ha sido objeto de otra exposición que nos ha tocado hacer con oportunidad de otras reuniones regionales de organismos electorales4.
1.6. En su profesionalización.
Con este concepto se busca que los funcionarios profesionales del organismo electoral lleguen a contar con una carrera electoral que garantice su estabilidad, superación profesional y reconocimiento por méritos, como parte de la transparencia de los procesos electorales. Cuesta tiempo y dinero capacitar y llegar a dominar la logística electoral, por lo que la inversión que se haga en funcionarios que han demostrado capacidad y honestidad, debe ser la garantía de la continuidad en la eficiencia del organismo electoral.
2. La institucionalización de los partidos políticos (los protagonistas).
Con este concepto se persigue que los partidos políticos sean entes funcionales de la nación, como muchas legislaciones lo tienen contemplado. Para ello, debemos tener partidos fuertes, democráticos y con igualdad de oportunidades. Los partidos débiles, es poco lo que pueden hacer en beneficio del país y es preciso incorporarlos de manera permanente, y no solamente para las elecciones, a las diferentes actividades positivas que requiere un proceso de consolidación democrática. Los partidos políticos también deben practicar de una manera clara la democracia interna entre todos sus adherentes y organismos de gobierno interno, por que esa es la muestra de cómo se conducirán con las riendas del país. Y finalmente, buscamos que todos los partidos cuenten con un mínimo de igualdad de oportunidades para dar a conocer al electorado sus ideas, programas y alternativas de acción.
El Tribunal Electoral de Panamá, consciente de la imagen deteriorada que tienen los partidos políticos, obtuvo primero una donación de la Unión Europea para ejecutar un proyecto de Apoyo al Fortalecimiento Institucional de los Partidos Políticos, y luego defendió como parte vital de la Reforma Electoral de 1997, el subsidio a los partidos políticos con ocasión de los procesos electorales conjugando el principio de igualdad de oportunidades con el de distribución proporcional al respaldo popular, a la vez que los comprometió a mantener una presencia permanente en todas las cabeceras de provincias del país así como a ser los principales actores en la institucionalización de un Programa Nacional de Capacitación Política para buscar nuevos líderes, desarrollar sus habilidades y fortalecer aquellas de los actuales dirigentes. Más adelante desarrollamos en detalle la fórmula del subsidio aprobada en Panamá en julio de este año.
3. Transparencia de los procesos electorales (las reglas del juego).
Este tercer elemento de la triada electoral, cubre por ahora trece conceptos o piezas de un gran rompecabezas que desarrollamos a continuación, así :
3.1. Nueva tecnología para el Registro Civil.
El sistema de inscripción de los hechos vitales de las personas (nacimientos, defunciones, matrimonios, divorcios, adopciones y demás marginales) ha evolucionado con la tecnología disponible para el archivo de los documentos vitales de una nación. Primero se comenzó con el uso de grandes libros o tomos que pudieran resistir el transcurso del tiempo que fueron con posterioridad microfilmados para asegurar la preservación de la información frente al inevitable deterioro del papel con el transcurso del tiempo. Es decir, pasamos de tomos a microfilm. Ahora estamos pasando de microfilm a medios magnéticos u ópticos para el almacenamiento de información a través del mecanismo de la digitalización de las imágenes, de forma que toda la documentación estará guardada en discos compactos y será vista y leída a través del monitor o pantalla de una computadora, pudiendo imprimirse como se hace del microfilm.
Por otra parte, la Base de Datos del Registro Civil debe ser única, debe estar computarizada, depurada y actualizada.
Con única queremos decir, que a nivel nacional debe existir un solo sistema para registrar y controlar los hechos vitales de las personas, poniendo al traste con la situación que tienen algunos países en donde cada municipio lleva su propio registro civil dando origen a múltiples problemas con la identidad de las personas, lo que se presta no solamente para suplantaciones y tráfico de nacionalidades sino a fraudes tanto en materia electoral como en materia de los beneficios que brindan los sistemas de seguridad social. En Estados Unidos se ha puesto muy de moda el fraude a nivel estatal en los programas del conocido Welfare y en virtud del cual se otorgan subsidios a los desempleados, por ejemplo.
Con computarizada queremos decir la utilización de sistemas de informática modernos y aptos para el manejo de grandes volúmenes de información como son los relacionados con la población de un país. Hay que recordar que los registros civiles nunca se reducen sino que crece indefinidamente ya que los difuntos pueden registrarse como una marginal en la inscripción del nacimiento y se dan de baja del registro electoral, pero se mantiene su registro de manera indefinida. El registro de toda la población se comienza por almacenar en medios magnéticos y se manejará a través de un software o aplicación informática que se conoce como una Base de Datos que debe ser del tipo relacional para ser más eficiente en el manejo de este tipo de información. Hoy día hay consenso en que los equipos de cómputo para manejar esa base de datos deben ser de arquitectura abierta, es decir, no deben ser de arquitectura cerrada que son los que impiden la conexión transparente con equipos de otras marcas y coloca al cliente que utiliza el equipo en una situación de dependencia y cautiverio porque solamente puede comprar de quien fabricó el equipo, careciéndose de un mecanismo de competencia que es lo que ha traído la fabricación de equipos de informática de arquitectura abierta.
La base de datos deberá estar depurada y actualizada, es decir, debe estar completa y al día con todos los datos correctos de cada persona que permita no solamente relacionar a todos los parientes por consanguinidad y afinidad, sino expedir las certificaciones que a diario se solicitan para diferentes trámites de interés de la ciudadanía : certificados de nacimiento para las escuelas o pasaportes o trámites diversos, certificados de matrimonio o soltería, o certificados de defunción. Los resultados que produzcan los equipos de cómputo serán tan fidedignos como la calidad de la información almacenada en sus sistemas.
¿Qué más podemos añadir sobre el Registro Civil ? Pues, que la población espera que el servicio, a medida que la institución se moderniza, sea más rápido y más eficiente dentro de un modelo de descentralización administrativa, por lo menos a nivel de la cabecera de cada provincia, que es la primera división política administrativa en Panamá. El servicio hay que llevarlo lo más cerca posible a los ciudadanos, tal como se llevan los centros de votación. Y no podemos olvidarnos de la población marginada que vive en las áreas rurales apartadas de las cabeceras de provincia y que no tiene recursos para trasladarse incluso a los centros descentralizados por provincia. A esta población hay que atenderla con giras periódicas que la institución debe hacer a sus respectivas comunidades para mantener actualizado el registro de nacimientos y defunciones.
3.2. Modernización del documento de identidad.
Se busca que el documento de identidad personal de cada ciudadano cuente con las tecnologías de la digitalización que son las que hoy en día proveen las mejores garantías para la durabilidad e inviolabilidad de las tarjetas de identificación.
Con la digitalización de lo que se conoce como la triada : el rostro, la firma y la huella dactilar de la persona, y su archivo en medios electrónicos, superamos los problemas que se generan con la utilización de elementos fotográficos, tarjetas base y la plastificación de los mismos. Estos, no sólo hacen más fácil la alteración de documentos sino que demandan espacio para archivos y requieren mucho más de la intervención manual para los procesos de verificación. La misma tecnología de la fotografía está evolucionando hacia la digitalización. Ya es posible archivar imágenes de las triadas referidas a precios razonables y con altos niveles de seguridad. El rostro del ciudadano se captura con cámaras de video, lo que permite repetir la toma sin costo en el evento de que salga mal por cualquiera razón. También se puede utilizar una cámara regular de fotografía para luego “escanear” la foto y digitalizarla. Y archivada la imagen, se puede reproducir sin necesidad de tener que volver a capturar la imagen para el caso de emisión de duplicados cuando el rostro de las personas no ha cambiado. Con plumas electrónicas se captura la imagen de la firma del ciudadano con las mismas ventajas que con la imagen del rostro. En cuanto a la huella dactilar, nos referimos a la adopción de los llamados en inglés AFIS, es decir, Automatic Finger Indentification Systems, o SAID en español : Sistemas Automatizados para la Identificación Dactilar. Esta tecnología lo que hace es convertir la huella de un dedo humano a lo que se conoce como una “minucia” que es un resumen numérico que se elabora en base a las características de la huella dactilar. Lo que se archiva en la base de datos entonces, es esta “minucia”. La misma se ha puesto muy de moda en los Estados Unidos a nivel de los servicios estatales del seguro de desempleo para hacerle frente al fraude que llevan a cabo ciudadanos que pretenden cobrar más de un cheque de desempleado. A cada persona dentro del sistema, en el caso de la cedulación a cada ciudadano, se le toman las huellas dactilares de los dos dedos índice para obtener la “minucia” y archivarla con la imagen y la firma de la persona. De esta forma, cada persona tiene en la base de datos su triada, que es utilizada cuando se expide cada identidad subsiguiente para verificar que quien hace una nueva solicitud no ha sacado una identidad previa con otro nombre y/o fecha o lugar de nacimiento.
Hay tecnologías disponibles a precios comerciales para la producción de documentos de identidad digitalizados con recubrimientos plásticos que tienen una durabilidad que llega a los diez años, y dan garantías de inviolabilidad en el sentido de que no es posible cambiar información contenida en la identidad de la persona y mantener la integridad de la tarjeta. El daño que sufre ésta es irreversible por lo que no es posible su alteración para fines de suplantación o falsificación.
Países como Honduras y Costa Rica en Centroamérica, ya tienen estos sistemas contratados para la expedición de su documento de identidad.
El futuro en la modernización de los documentos de identidad permite visualizar la incorporación eventual de un “chip electrónico” en la tarjeta lo que permitiría almacenar mucha más información que los códigos de barra que se incorporan en las tarjetas de identidad como un mecanismo adicional de seguridad. La limitación actual de los “chips” consiste en la durabilidad, ya que las pruebas realizadas no permiten un estimado de vida superior a los cinco años. Las tarjetas “microchip” son utilizadas actualmente para cargar dinero y utilizarlas en los teléfonos públicos, y son desechables. Sin embargo, el sistema de seguridad social de España recién ha contratado la expedición de una tarjeta microchip de identidad para los asegurados que contiene los archivos clínicos de la persona, y con la verificación de la minucia dactilar, los asegurados podrán acercarse a cualquiera clínica afiliada al sistema en el país, para recibir atención médica. El chip incorporado a la tarjeta, le dará acceso inmediato a los archivos clínicos del asegurado sin tener que solicitarlos al archivo donde puedan estar según la residencia del asegurado.
Otros especulan un paso más adelante y piensan que la tarjeta microchip evolucionará hacia la integración de varias tarjetas de identidad en una sola, es decir, la unificación de los documentos de identidad que tienen usos diversos. Por ejemplo, que la cédula de identidad personal venga con un chip que contenga los archivos clínicos para uso del sistema de la seguridad social, obviando el carné del seguro social ; que contenga la información pertinente a la licencia de conducir, obviando ésta ; y que pueda ser cargada con dinero para utilizarla como monedero de teléfonos públicos.
Otros a su vez, sostienen que la banda óptica en las tarjetas de identidad está comenzando ya a visualizarse como de gran futuro para almacenar mayores volúmenes de información y reemplazar a los códigos de barra bidimensionales que actualmente están muy de moda en las tarjetas de identidad.
3.3. La planificación de los procesos electorales.
El eje central del éxito de un proceso electoral, consiste en una buena planificación que permita anticipar todas y cada uno de las etapas del proceso y las comisiones de trabajo que hay que integrar para garantizar la unidad del proceso y que todas las piezas del rompecabezas se integren en el lugar y momento preciso : el día de la elección. La improvisación, por el contrario, es la mejor garantía hacia el fracaso y por lo tanto de reclamos bien fundados en contra de la transparencia del proceso o de la falta de las garantías que debieron caracterizar el ejercicio del sufragio popular. La planificación requiere comenzar a prever con mucho tiempo. Hay que capacitar previamente a los responsables, toda vez que siempre hay variación en el personal a cargo de los procesos electorales, y los que tienen experiencia deben ser actualizados con las nuevas herramientas que van saliendo al mercado para ser más eficientes en el desempeño de un trabajo tan delicado y serio como lo es la planificación de una elección. Cada persona responsable de una comisión debe tener un co-responsable. Ninguna actividad puede depender de una sola persona. Nadie puede ser indispensable y la institución tiene que asegurar eso.
Gracias a la planificación, los presupuestos electorales se distribuyen en por lo menos dos años previos al de la elección, todo lo cual contribuye con los recursos escasos de los erarios públicos para no recargar un solo año demasiado. Esa unidad de planificación debe contar con una unidad de cooperación técnica que esté capacitada para preparar y negociar proyectos de donación a nivel internacional con las diferentes fuentes de fondos como son los gobiernos de los diferentes países desarrollados o sus agencias de cooperación internacional, o bien los organismos multilaterales como la Unión Europea, OEA o PNUD.
En el caso panameño, no fue sino hasta 1990, cuando se reorganizó el Tribunal Electoral, que se creó, organizó y puso a funcionar una Dirección de Planificación.
3.4. Control Interno.
Los controles internos en los organismos electorales son fundamentales como en cualquier agencia del sector público y privado.
Nos referimos a la auditoría interna que es más tradicional pero que en el caso panameño no vino a existir sino a partir de 1990, y a la auditoría de sistemas que el uso de la informática ha venido a reclamar para dar más transparencia al manejo de la información. Con la auditoría interna tradicional se controla el uso de los dineros y demás activos de la institución, pero con la auditoría de sistemas se controla la pureza de la información y se previenen actos de corrupción además de que los sistemas permiten identificar a los responsables de cualquier irregularidad o ilegalidad.
Un tercer elemento de control radica en la oficina de una especie de Ombudsman interno del organismo electoral que se dedica a recibir quejas del público sobre deficiencias en los servicios que presta la institución o bien sobre actos de corrupción, todos los cuales son investigados por dicha oficina para hacer las recomendaciones pertinentes al despacho superior. Otros prefieren referirse a esta unidad administrativa como Asuntos Internos o Investigaciones Administrativas.
3.5. Campañas de divulgación.
Es fundamental que el organismo electoral tenga un adecuado departamento de información y relaciones públicas para divulgar de manera constante la labor que lleva a cabo. La ciudadanía debe estar informada de lo que hace el organismo y la imagen de éste debe ser auscultada periódicamente para retroalimentar los esfuerzos de divulgación. Para todo ello, debe contar con los recursos del presupuesto nacional y/o de fuentes internacionales. Estas campañas deben llegar a abarcar no sólo los procesos electorales donde se hacen campañas de divulgación con relación a la actualización y depuración del padrón electoral, la forma de votar y la promoción de la participación ciudadana en el ejercicio del sufragio, sino los períodos entre estos procesos para cubrir actividades de educación cívica.
En Panamá, el Tribunal Electoral ha finalmente logrado que el Ministerio de Educación acepte cambiar los contenidos en la enseñanza de educación cívica con ayuda del Tribunal, para lo cual se ha suscrito el convenio respectivo para producir material docente y capacitar a los maestros.
3.6. Agilización de los sistemas de postulaciones.
Los tradicionales mecanismos para que los partidos políticos formalicen sus postulaciones a cargos de elección popular ante el organismo electoral, normalmente se han caracterizado por consistir en la presentación de una buena cantidad de papeles de respaldo y que se hace a última hora, es decir, al filo del vencimiento del plazo para su presentación. En las elecciones pasadas de 1994 en Panamá, un partido no pudo postular para legislador en la provincia de Panamá, la más importante, por llegar minutos tarde con la documentación.
Con el fin de subsanar estos problemas, se ha conversado sobre la conveniencia de adoptar un sistema de postulaciones por computadoras donde no sea necesario el uso de papel sino que los partidos, desde sus sedes provinciales y conectados en línea con el sistema central de informática del organismo electoral, pueda hacer sus postulaciones cómodamente y sin ningún riesgo de llegar tarde ni complicación en cuanto a la documentación que usualmente se acompaña. Junto a cada terminal en las oficinas de los partidos habría un funcionario del organismo electoral para subsanar cualquier problema de última hora. Este sistema implica que todos los precandidatos dentro de un partido que aspiran a ser postulados a un cargo de elección popular, se acrediten previamente con el organismo para comprobar que son candidatos idóneos por cumplir con los requisitos de ley y para lo cual se les extendería una certificación con un código de idoneidad que sería el utilizado por el partido cuando llegue a formalizar la postulación del que haya sido seleccionado como candidato según los trámites estatutarios.
3.7. Permanente actualización y depuración del registro electoral.
Por más que un organismo tenga bajo su control el registro civil de las personas y expida la cédula de identidad personal a todos los ciudadanos, situación que le permite llevar un registro electoral más actualizado y de carácter permanente, el hecho es que las personas no cumplen con su obligación de reportar al organismo electoral cada vez que cambian de residencia para que sean reubicados a un centro de votación que quede dentro de su nueva circunscripción electoral y lo más cercano a su nueva residencia. Por otra parte, en las áreas rurales apartadas y en muchos casos de muertes por accidente, las personas son enterradas sin que la defunción llegue a registrarse en el registro civil, o si llega a reportarse no viene acompañada de la cédula de identidad de la persona que permita una precisa identificación de la persona y poder dar de baja al difunto en el registro electoral. Por ello, con ocasión de cada proceso electoral, debe iniciarse un programa de actualización y depuración del registro electoral con suficiente anticipación para que todas las personas tengan múltiples oportunidades de verificar que están en el registro y de que están en el centro de votación más cercano a su residencia dentro de la circunscripción electoral que les corresponde. Hay que llevar a cabo campañas de divulgación y motivación a todos los ciudadanos y a los que van a ser ciudadanos antes de las elecciones para que ejerzan sus derechos sin dejar las cosas para última hora. Los programas como el panameño, contemplan notificar a todos los empleados públicos a través de sus talonarios de cheque, a los usuarios de servicios públicos en sus recibos de facturación y a los vinculados al sistema de seguridad social a través de sus talonarios de comprobante de pago de cuotas. Las empresas privadas con planillas grandes son invitadas a enviar su lista de empleados en medios magnéticos para incluirles el centro de votación. En los centros comerciales se ubican puestos de información y las barriadas nuevas o marginales que surgen en los alrededores de nuestros centros metropolitanos son visitados para ofrecerles el servicio in situ. De igual manera, las áreas rurales apartadas son visitadas con giras organizadas a tal efecto. En todo caso, la campaña publicitaria busca motivar a los ciudadanos y ciudadanas a que tomen la iniciativa y se acerquen al organismo electoral a cumplir con los trámites de rigor con tiempo.
Hasta por Internet se ha puesto el registro electoral a disposición de la ciudadanía para que, quienes tengan acceso a él, puedan tener mecanismos adicionales de verificación las veinticuatro horas del día, estén o no en el país. La página del Tribunal Electoral de Panamá en Internet puede ser ubicada en www.tribunal-electoral.gob.pa.
Un proceso electoral transparente descansa sobre un registro electoral que tenga incorporadas a todas las personas en edad de votar y que no estén inhabilitadas para ello, que estén correctamente ubicadas, y que los difuntos hayan sido dados de baja, no porque puedan salir a votar como antaño ya que los controles actuales lo impiden, sino porque es necesario para el correcto cálculo del porcentaje de la población que está participando en la consolidación democrática. De otra forma, las cifras de la abstención se incrementan equivocadamente.
3.8. Cooperación horizontal entre organismos electorales.
La ayuda que los organismos electorales se pueden dar entre sí para hacer frente a la adecuada planificación del proceso electoral, ofreciéndose asistencia técnica recíproca y aprendiendo mutuamente de sus buenas y malas experiencias, ha resultado ser un mecanismo muy efectivo para enriquecer la transparencia de las elecciones. Esta cooperación, que ha sido denominada horizontal en los convenios regionales suscritos entre los organismos, seguirá creciendo cada año con el acercamiento que los protocolos suscritos han permitido. El protocolo de Tikal para los de centroamérica y el caribe. El protocolo de Quito para los de suramérica y el protocolo de Caracas que une a los dos protocolos anteriores para crear la Unión Interamericana de Organismos Electorales, a la cual ya se han incorporado México, Estados Unidos y Canadá.
3.9. Observación electoral.
Los partidos políticos de los países inmersos todavía en su consolidación democrática, siguen requiriendo la presencia de observadores internacionales durante las elecciones a fin de rodear los procesos electorales del máximo de garantías posible, y los organismos electorales deben reglamentar el ejercicio de este derecho para la tranquilidad de un proceso transparente donde no hay nada que esconder, abandonando el concepto de que ello podía representar una intervención en los asuntos internos. La observación de un proceso electoral bien planificado y responsable resulta en un endoso de la transparencia de los resultados.
Valga aclarar que los organismos electorales, con fundamento en los protocolos suscritos a nivel regional, por regla general se invitan a participar de observadores y rinden una labor de carácter eminentemente técnica. De ella, surge una fuente de aprendizaje tanto para el país que celebra las elecciones como para los que participan en la elección. En lo personal, puedo dar fe de lo efectivo que ha sido en el enriquecimiento de conocimientos y experiencias para beneficio del sistema electoral panameño. Se aprende tanto de lo que se puede hacer como de lo que no se debe hacer, y para los magistrados que paulatinamente se incorporan a los diferentes organismos por renovación de los mismos, es una fuente insustituible de información para ponerse al día.
3.10. Selección y capacitación de funcionarios electorales.
Otro de los aspectos claves de un proceso electoral consiste en quiénes son las personas que van a estar en las mesas de votación dirigiendo el proceso del ejercicio del sufragio y haciendo el escrutinio respectivo. Debido a la enorme cantidad de personas que es preciso involucrar, treinta y seis mil para el caso de un país chico como Panamá, todos los organismos electorales deben recurrir, necesariamente, a reclutar personal en la sociedad en general. El proceso de selección, por razones obvias, debe ser muy celoso para no reclutar a personas comprometidas con partido o candidato político alguno o cuya conducta o capacidad pueda ser dudosa. Superada la selección, es preciso darles una capacitación en función de la complejidad del sistema electoral y de la naturaleza de la elección o consulta popular. Con cada proceso electoral, los organismos electorales adquieren más convicción de la necesidad de invertir tiempo y dinero en atender estos aspectos electorales.
3.11. Resultados electorales.
Los resultados de toda elección deben ser rápidos y confiables. Cada hora que transcurre después de que concluye la votación en las mesas, es tiempo que se invierte negativamente en la especulación por parte de los protagonistas. De ahí que los organismos electorales se han organizado para utilizar la informática y las modernas comunicaciones para compartir prontamente los resultados con la ciudadanía y los medios de comunicación. Los tiempos en que pasaban días, semanas y meses sin conocer los resultados, están ya superados. Internet ya comenzó a ser usado por países como México en su reciente elección del 6 de julio5 para dar a conocer sus resultados, todo ello como producto de su más reciente y efectiva reforma electoral.
Así mismo, la administración de la justicia electoral con relación a las demandas o recursos que se presenten en contra de los resultados, también debe ser de manera clara y expedita, siempre dando a las partes en el conflicto la oportunidad de ejercer los derechos que le consagra la ley.
3.12. Producción de estadísticas electorales y acceso a la información.
Cada organismo electoral debe estar organizado para producir periódicamente, estadísticas con relación a cada proceso electoral para contribuir a los análisis políticos de los partidos, candidatos, estudiantes e investigadores, y esa información debe ser accesible por cualquier ciudadano, tanto de manera impresa como en medios magnéticos. La información y su disponibilidad contribuye a la transparencia.
Recientemente fuimos informados por la Universidad de Georgetown en Washington, D.C. de que existe y se está completando la Base de Datos Políticos de las Américas6 que está disponible por Internet, lo que representa una importante contribución a la investigación y análisis político y electoral de la región por parte de ese centro de estudios superiores. La misma puede ser consultada en la siguiente dirección : htt//www.georgetown.edu/LatAmerPolitical/esphome.html
3.13. Perfeccionamiento constante de la ley electoral.
Dada nuestra incipiente democracia en América Latina, la experiencia nos ha demostrado que la evaluación de cada proceso electoral pone de manifiesto una serie de imperfecciones del sistema electoral que deben ser estudiadas y corregidas. De ahí, que el mecanismo más efectivo es que el organismo electoral tome la iniciativa, tan pronto transcurren las elecciones, e instale una Comisión Nacional de Reformas Electorales con participación de los partidos políticos, universidades, gremios de abogados, representantes de los órganos ejecutivo y legislativo, así como de entidades no gubernamentales que se han destacado en los procesos electorales, a fin de llevar a cabo una discusión de altura y fría sobre los problemas encontrados y la forma de corregirlos, o bien sobre la necesidad de revisar los diseños del sistema electoral y discutirlos a fondo para llegar al convencimiento de si los mismos siguen o no representando el querer de las actuales generaciones.
Los temas álgidos que hoy en día se discuten son los pertinentes al subsidio estatal, la necesidad de revelar el origen de todos los fondos que se utilizan en una campaña electoral, la necesidad de establecer topes al gasto de campaña, cuotas electorales por género y el voto electrónico.
En Panamá, recién7 se ha aprobado el subsidio estatal a los procesos electorales haciendo efectivo, por primera vez, el principio consagrado en el artículo 135 de la Constitución Política que ha estado vigente desde 1972 y en virtud del cual el Estado puede contribuir al financiamiento de los gastos de los partidos y candidatos independientes en los procesos electorales, tal como existe desde hace muchos años en casi todos los países de América Latina y Europa.
El subsidio aprobado consiste en asignar el 1% de los ingresos corrientes del Gobierno Central, lo que para el proceso electoral de 1999 puede representar aproximadamente 16 millones de dólares en un país con una población que está por llegar a los tres millones de habitantes. Este monto, sin embargo, se cargaría a seis años fiscales distintos, como se desprende de la forma como se desembolsará el dinero y que explicamos a continuación.
Los candidatos de libre postulación recibirán un adelanto en base a treinta centavos de dólar por adherente inscrito, y una suma final en función de los votos obtenidos, al igual que los partidos, si dichos candidatos independientes han sido elegidos. Los partidos políticos constituidos que manifiesten su decisión de participar en la elección presidencial y de recibir el subsidio, se beneficiarán, por partes iguales, con un 40% del subsidio distribuido por adelantado, es decir antes de las elecciones, así: un 10% para contribuir a los gastos de las convenciones y elecciones primarias en que hacen sus postulaciones, y un 30% para sus gastos de publicidad durante la campaña electoral. El 60% restante se repartirá, después de las elecciones, según los votos obtenidos en la elección presidencial a los partidos que hayan subsistido y a los candidatos independientes que hayan sido elegidos.
La suma que le corresponde a cada partido del 60%, se desembolsará en cinco anualidades iguales e irán destinados a asegurar que los partidos mantengan una presencia permanente frente a sus adherentes en cada provincia con oficinas y personal, y para institucionalizar entre todos los partidos un Programa Nacional de Capacitación Política para beneficio del pueblo panameño. Los partidos deberán presentar anualmente un programa detallado para el cumplimiento de estos fines el cual será evaluado y aprobado por el Tribunal Electoral previamente y el incumplimiento del mismo acarreará la pérdida del subsidio para el año siguiente.
Debe quedar claro que los dineros del subsidio estatal no serán manejados por los partidos políticos sino que el Tribunal Electoral hará las verificaciones y pagará a sus proveedores de bienes y servicios según el programa aprobado previamente, después que los mismos hayan sido efectivamente brindados.
La sumas que correspondan a los candidatos independientes (tanto por adelantado como al final) sí serán entregadas directamente a los candidatos.
En lo que al voto electrónico se refiere, Brasil es el país que más adelantado está en la materia. En las elecciones locales de 1996 lo introdujo por primera vez para un tercio de su electorado en áreas seleccionadas, y más de treinta millones votaron sin ningún problema ni reclamo. En dos elecciones más, entre locales y generales, habrán alcanzado el voto electrónico para el cien por ciento de sus electores. Se trata de máquinas de votar pequeñas, del tamaño de un aparato de teléfono y con un teclado similar para darle más familiaridad a los ciudadanos, conectadas a una pequeña pantalla donde el elector aprecia, antes de confirmar su voto, la selección que ha hecho de forma que pueda corregirla si ha cometido algún error.
¿FIN?
Me gusta terminar este trabajo sobre la modernización de los sistemas electorales recordando las palabras del amigo y ex Presidente del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua, Mariano Fiallos, en el sentido de que una vez logrados todos los objetivos aquí planteados, no será el fin sino sólo el inicio, como lo es después de cada proceso electoral para el gobierno recién elegido, de la interminable tarea de construir una sociedad más justa para todos.
Panamá, 29 de agosto de 1997.
INDICE
Introducción 1
Concepto de Modernización 2
El marco de referencia de la modernización 3
1. La independencia del Organismo Electoral (el árbitro). 3
1.1. En lo administrativo. 3
1.2. En lo financiero. 4
1.3. En lo político. 6
1.4. En lo jurídico. 7
1.5. En sus atribuciones. 8
1.6. En su profesionalización. 10
2. La institucionalización de los partidos políticos 10
(los protagonistas).
3. Transparencia de los procesos electorales
(las reglas del juego). 11
3.1. Nueva tecnología para el Registro Civil. 11
3.2. Modernización del documento de identidad. 14
3.3. La planificación de los procesos electorales. 17
3.4. Control Interno. 19
3.5. Campañas de divulgación. 19
3.6. Agilización de los sistemas de postulaciones. 20
3.7. Permanente actualización y depuración del
registro electoral. 21
3.8. Cooperación horizontal entre organismos
electorales. 23
3.9. Observación electoral. 24
3.10. Selección y capacitación de funcionarios
electorales. 25
3.11. Resultados electorales. 25
3.12. Producción de estadísticas electorales
y acceso a la información. 26
3.13. Perfeccionamiento constante de la
ley lectoral. 27
¿FIN ? 30
1 Magistrado Presidente del Tribunal Electoral de la República de Panamá.
Apartado 5281, Panamá 5, Panamá. Tel (507) 225-9066. Fax (507) 227-0061.
E-mail : [email protected]
2 CAPEL es el Centro de Asesoría y Promoción Electoral, un programa especializado del Instituto Interamericano de Derechos Humanos con sede en San José, Costa Rica.
3 El Protocolo de Tikal, suscrito en Tikal, Guatemala, en 1985, reune a todos los organismos electorales de Centro América y el Caribe.
4 Brasilia, diciembre de 1996, reunión del protocolo de Quito que reune a los organismos de Sur América.
5 Donde se renovó el cien por ciento de la Cámara de Diputados, un tercio del Senado, seis gobernadores, el jefe de gobierno del Distrito Federal (electo por primera vez) y un número plural de gobiernos locales en diferentes Estados de la Unión.
6 A cargo del Lic. Arturo Valenzuela, Director del Centro de Estudios Latinoamericanos
7 Mediante Ley 22 de 14 de julio de 1997.
