No.039N-MVP/12 14 de septiembre de 2012 Excelentísimo Señor Ricardo Martinelli Berrocal Presidente PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICACiudad.- Excelentísimo Señor Presidente: Dado que el Tribunal Electoral es la única institución que por mandato constitucional puede reglamentar, interpretar y aplicar la Ley Electoral, consideramos un deber hacer de su conocimiento nuestra posición frente al Proyecto de Ley 508 aprobado por la Honorable Asamblea Nacional para reformar el Código Electoral, de cara a las elecciones generales que se celebrarán el 4 de mayo de 2014, toda vez que le compete al Ejecutivo analizarlo, para su sanción y promulgación. El proyecto 508 contiene, a nuestro juicio, reformas inconvenientes y/o indicios de inconstitucionalidad, que analizamos en el orden de los artículos aprobados: 1.Postulaciones en y por partidos políticos. (Artículo 1). a.Se establece que los partidos políticos pueden postular candidatos a más de un cargo de elección popular. Posición del Tribunal Electoral (TE): Esta medida tiene relación con el fallo de la Corte Suprema de Justicia del 13 de mayo del 2010, el cual declaró inconstitucional un artículo de un decreto del TE que recogía la tradición panameña de permitir la postulación a más de un cargo de elección popular, pero si el candidato era proclamado en más de uno, debía escoger cuál de los dos ejercería.Si bien este tema pareciera estar resuelto jurídicamente por la Corte Suprema de Justicia, existen dos aristas: a.1) Que la Corte se basó en que la obligación de tener que escoger entre las proclamaciones, estaba consignada en una norma reglamentaria y no legal; ya2) Que se mantiene el conflicto de intereses que tendría un candidato que es proclamado como Alcalde y a la vez como Representante de Corregimiento; al igual que en el caso de un candidato que fuese proclamado Presidente y a la vez como Diputado. Los conflictos de intereses atentan contra el principio de separación de los poderes, ya sea a nivel nacional o municipal.Además, la reforma propuesta excluye esa posibilidad para los candidatos de libre postulación, con lo que se genera un fuero y privilegio que la hace inconstitucional. En tal virtud, consideramos que hay base para que el Ejecutivo objete esta reforma por inconveniente e inconstitucional. b.Se establece que a lo interno de los partidos, un miembro puede postularse a más de un cargo partidario. Posición del TE: Por analogía al caso anterior, parece haberse adoptado esta reforma y planteamos los mismos conflictos de intereses a lo interno de los partidos, a los mencionados en el acápite a). Además, esta propuesta atenta contra la autonomía de los partidos políticos y los principios democráticos por los que deben regirse.De ahí, que la reforma merece que sea objetada por el Ejecutivo por inconveniente e inconstitucional. c.Se establece que los estatutos partidarios no pueden exigir la renuncia de un cargo directivo a lo interno del partido para poder postularse a un cargo de elección popular. Posición del TE: Cuando un partido establece en sus estatutos la obligación de renunciar al cargo directivo que ejerce una persona a lo interno del partido, para poder postularse como precandidato a un cargo de elección popular, está aplicando por analogía la norma que tiene el Código Electoral, en virtud de la cual, todos los funcionarios públicos que ocupan los cargos señalados en el artículo 27, deben renunciar seis meses antes de las elecciones si aspiran a un cargo de elección popular.Esta ha sido una exigencia histórica en el Derecho Electoral, tanto interno como comparado, para evitar que el candidato utilice las prerrogativas de su puesto público para sacar ventaja frente a sus contendores. Para mantener la analogía señalada y evitar que los conflictos de intereses permitan un desbalance en la contienda electoral, la reforma debería ser exactamente opuesta: Obligar a los partidos a establecer en sus estatutos que quienes tengan cargos directivos deban renunciar antes del evento eleccionario interno, si aspiran a cargos de elección popular. Esta reforma, tiene méritos para ser objetada por el Ejecutivo por inconveniente. 2.Propaganda Electoral. (Artículo 3). Se establece un procedimiento que limita la capacidad de intervención del Tribunal Electoral, frente a una solicitud de suspensión de propaganda electoral. Posición del TE: Se cambia un sistema que ha venido funcionando a satisfacción para la mayoría de los partidos políticos y que ha sido bien acogido por las principales cadenas de televisión, como una contribución positiva para el mantenimiento de un clima de altura y respeto durante la contienda electoral, de manera que la propaganda quede centrada en las opciones que deben ofrecer los candidatos para la solución de los problemas nacionales, en lugar de estar atacándose mutuamente.Al tener que concederle a la Fiscalía General Electoral un traslado de quince días (que se convierten en tres semanas al ser días hábiles) para que emita concepto, antes que el Tribunal Electoral pueda pronunciarse, se le garantizan tres semanas a las campañas que contengan posibles ataques, sin que la persona afectada pueda tener medios legales a su alcance para defenderse y reducir los días de la campaña en su contra y el consecuente perjuicio.Garantizar la propaganda ilegal y crear situaciones de indefensión raya en lo inconstitucional, sin perjuicio del impacto negativo y peligroso que tendrá sobre la contienda electoral al garantizar la posibilidad del irrespeto a la dignidad humana, la familia, la moral y las buenas costumbres, todo lo cual está prohibido por el Código Electoral. Además, las medidas de suspensión son de carácter precautorio, garantista y, por definición y doctrina, no están sujetas a traslado. También atenta la propuesta, contra el principio de celeridad y trámite expedito que debe tener la justicia electoral, que está sujeta a un calendario de riguroso cumplimiento con términos perentorios. Por tales motivos, esta reforma deviene en inconstitucional e inconveniente, y merece que sea objetada por el Ejecutivo. 3.Medidas sobre libre postulación para Presidente y Vicepresidente de la República. (Artículos 7 y 13). a.Se restringe la recolección de firmas de adherentes a libros estacionarios y a solamente 3 meses. Posición del TE: Para las elecciones generales de 2009, el TE le dio a los candidatos de libre postulación, vía reglamentaria, la facilidad de recoger firmas 7×24, es decir, las 24 horas de los 7 días de la semana, durante 4 meses.Esta reforma hace más difícil la tarea de recoger firmas de adherentes frente al sistema vigente en el 2009, por lo que representa un retroceso sobre los avances logrados por la libre postulación en Panamá. Además, los 3 meses que se conceden para inscribir adherentes, se cuentan hacia atrás a partir de la fecha de la apertura y convocatoria al proceso electoral, pero resulta que la “convocatoria”, en la versión final del proyecto 508, quedó como está actualmente en el Código Electoral, y se hace 30 días antes de la “apertura”, razón por la cual hay una contradicción que impide hacer efectivos los 3 meses para inscribir adherentes, y podrían verse reducidos a 2 meses. En la versión original del proyecto, se proponía que la convocatoria y apertura, fueran en la misma fecha, pero así no fue aprobado por la Honorable Asamblea Nacional. En tal virtud, consideramos que el Ejecutivo tiene motivos para objetar esta reforma por inconveniente. b.Se abre la posibilidad para que un candidato de libre postulación sea postulado por un partido político. Posición del TE:Actualmente, el Código Electoral prohíbe esa posibilidad de manera expresa en su artículo 257 y esta norma no ha sido modificada en el proyecto 508, por lo que se ha violentado el reglamento interno de la Honorable Asamblea Nacional, que es ley de la República, y que en su artículo 117, así lo requiere cuando dice: “Cuando el proyecto presentado contuviere artículos reformatorios, subrogatorios, aditivos o derogatorios de alguna otra ley o leyes, o el mismo proyecto en general tuviere tal objeto, deberá contener un artículo final en que tal cosa se indique, con expresión clara de las disposiciones que se modifican, subrogan, reforman o adicionan.” En tal virtud, se justifica que el Ejecutivo objete esta reforma. 4.Limitación para las alianzas. (Artículo 5). Se propone condicionar el histórico derecho que tienen los partidos políticos a postular candidatos comunes. Posición del TE: Esta propuesta carece de fundamento jurídico y deviene en una restricción para la participación política que raya en lo inconstitucional; además, paradójicamente, el mismo proyecto de ley abre el camino para que un partido político sí pueda postular a un candidato de libre postulación para Presidente de la República (generando una postulación común), sin establecer condiciones equivalentes, creando así fueros y privilegios. Por ello, hay méritos para que el Ejecutivo objete esta reforma. 5.Tema de género. (Artículo 6). Se propone aumentar de 30 a 50% la participación de las mujeres en las listas de precandidatos a lo interno del partido para cargos partidarios y hasta las primarias. Posición del TE:En el proyecto de ley del TE, consensuado con la Comisión Nacional Reformas Electorales (CNRE), se proponían acciones afirmativas de carácter paritario para la incorporación efectiva de la mujer a cargos de elección popular, así como a lo interno de los partidos políticos, independientemente del sistema de postulación del partido, por lo que la reforma propuesta no hace justicia a las aspiraciones de las mujeres panameñas frente a las conquistas logradas en la mayoría de los países latinoamericanos.Además, los partidos políticos que no postulen por primarias no tienen la obligación de cumplir con la norma propuesta en materia de género. Por inconveniente, el Ejecutivo puede objetar esta reforma. 6.Omisión de normas al modificar el artículo 326 sobre la fórmula de representación proporcional en los circuitos plurinominales. (Artículo 14). Al hacer reformas cosméticas del artículo 326, sin variar la fórmula existente en materia de representación proporcional, se omitieron los párrafos finales de dicho artículo que prevén las siguientes situaciones:1. A qué partido le corresponde la curul cuando un candidato a diputado, postulado por varios partidos, es proclamado ganador.2. Cómo se adjudican las curules, en el evento en que ningún partido ni lista de candidatos, llegue al cociente ni medio cociente. 3. Que las reglas de asignación de escaños establecidas en el artículo 326, serán aplicables a las listas de candidatos por libre postulación. En efecto, la redacción del artículo 326, tal como ha quedado aprobado, se refiere exclusivamente a los repartos entre “listas de partidos políticos”, excluyendo el derecho de las “listas de candidatos por libre postulación” a participar. En virtud de los 3 hechos anotados, el Ejecutivo tiene méritos para objetar esta reforma por inconveniente e inconstitucional. 7.Eliminación del voto plancha. (Artículo 15). En los circuitos plurinominales que es donde se elige a dos o más candidatos, se propone eliminar la opción de votar por todos los candidatos del partido y permitir solamente el voto por un candidato. Posición del TE: En el proyecto de ley, consensuado con la CNRE, se propuso exactamente lo contrario: eliminar el voto selectivo y permitir solo el voto por todos los candidatos del partido o lista de libre postulación. Este fue uno de los temas más debatidos porque estaban dos principios en juego y que se excluyen entre sí: El principio de favorecer la participación femenina a través de cerrar la lista, eliminando el voto selectivo para solamente poder votar en plancha, versus el principio de respetar el derecho ciudadano de alterar el orden propuesto por los partidos o listas con el voto selectivo.Finalmente, se logró por unanimidad que debía prevalecer en pleno siglo XXI, el principio de favorecer la participación femenina. Sin embargo, la discusión de estos dos principios no se ha escuchado en los debates. El argumento esbozado en defensa de la propuesta, se ha centrado en el principio de que “a cada hombre, un voto”.La realidad es que, en ambos circuitos (uninominales y plurinominales), los electores solamente emiten un voto: por el partido de su preferencia. Ningún elector puede votar por más de un partido en ambos tipos de circuitos, por lo que se respeta el principio de que “ a cada hombre, un voto”. Hay que aclarar que se trata de un problema técnico: el reparto de curules en los circuitos plurinominales tiene que hacerse obligatoriamente por partido o lista de candidatos por libre postulación, para poder cumplir con el principio de la representación proporcional que exige la Constitución Política. La diferencia en el voto entre ambos tipos de circuitos, está en que los que votan en los plurinominales, dada la existencia de más de un candidato, pueden, en igualdad de condiciones con los que votan en este tipo de circuito, privilegiar, si así lo deciden, a uno o más candidatos. El voto preferencial o selectivo es siempre opcional. El hecho es que, en Panamá, la mayoría de los electores votan en plancha en los circuitos plurinominales porque no conocen a los candidatos, pero sí a los partidos. Entonces, es a la mayoría de los electores a quienes se les estará privando de una de las dos opciones históricas de voto, si se elimina el voto plancha. Además, podríamos decir que la comparación es de “peras con manzanas”. En un circuito uninominal se elige un diputado y en el más grande de los plurinominales se eligen siete diputados. ¿Es eso injusto? ¿Por qué los electores de un circuito uninominal solo pueden votar por un partido y por un diputado que los represente, mientras que los electores de un circuito plurinominal también solo pueden votar por un partido, pero pueden votar hasta por siete diputados que los represente?Obviamente, la misma esencia del sistema democrático debe reconocerle más peso electoral a la circunscripción que tiene más electores. Otro de los argumentos que se ha escuchado como justificación de la reforma, es que el propósito es evitar que los partidos más votados reciban más curules que las que les corresponden en función de los votos recibidos, y que la eliminación del voto plancha es el mecanismo más idóneo para ello. Debemos señalar que la distorsión que tiene el sistema electoral vigente, en su obligación constitucional de convertir votos en escaños, se atenúa como lo propuso el TE en su proyecto de ley consensuado con la CNRE, a base de restar un medio cociente a todos los partidos por cada curul obtenida, para que exista un auténtico residuo en la competencia por las curules por residuo. Mientras no se haga una operación de resta de votos para adjudicar los escaños por residuo, estos se le seguirán adjudicando al partido más votado porque los candidatos con más votos van a estar en la lista del partido más votado aun con la eliminación del voto plancha. Establecer el voto selectivo como única opción de voto para los circuitos plurinominales, va a acrecentar y profundizar las desventajas que ya tiene el ejercicio del voto selectivo, a saber: afecta la institucionalidad de los partidos; encarece las campañas, produce inequidad en la competencia; y genera clientelismo. En vez de mejorar el sistema electoral, lo habrá de empeorar. Todo lo antes anotado, presta mérito para que el Ejecutivo objete esta reforma por inconveniente. Expresada y sustentada la posición objetiva del Tribunal Electoral frente al proyecto 508, reiteramos que nuestra única motivación es que el Ejecutivo adopte la decisión de sancionarlo o no, debidamente informado sobre las conveniencias o inconveniencias de cada una de las reformas propuestas. Finalmente, lamentamos que esta sea la primera ocasión en más de 20 años que no se haya logrado consensuar en la Honorable Asamblea Nacional, una reforma integral al Código Electoral, producto del trabajo de la Comisión Nacional de Reformas Electorales, que ha sido un ejemplo en nuestro continente y que le ha dado al país cuatro reformas que han perfeccionado el sistema que teníamos en 1990. Atentamente, Eduardo Valdés Escoffery Magistrado Presidente, a.i.
