Miércoles 13 de noviembre, 3:45 p.m., Mesa Plenaria III

 

BUENAS PRÁCTICAS EN PROCESOS DE REFORMA ELECTORAL

 

Palabras del magistrado presidente, Dr. Heriberto Araúz Sánchez

Las reformas a los ordenamientos jurídicos son procesos de actualización de las normas, que se llevan a cabo en todos los Estados de derecho.

En el derecho panameño, al igual que en sus países, la función legislativa es ejercida principalmente por medio de la Asamblea Nacional y consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado (artículo 159 de la Carta Magna); empero, en lo que a legislación electoral se refiere, la Constitución panameña concede al Tribunal Electoral la facultad expresa de proponer leyes cuando se trate de materias de su competencia (iniciativa legislativa). Además, este Tribunal reglamenta, interpreta y aplica privativamente la Ley Electoral, y conoce de las controversias que origine su aplicación.

Las normas que integran el ordenamiento jurídico electoral (a saber, las normas constitucionales sobre la materia, el Código Electoral y los decretos reglamentarios) son susceptibles de ser renovadas con el propósito permanente de alcanzar la consolidación y el fortalecimiento de un Estado democrático, donde los ideales de los individuos se vean respaldados por normas que garanticen plenamente sus aspiraciones.

Panamá es el único país de nuestro continente que ha logrado institucionalizar el proceso de reforma electoral, a través de una colaboración armónica entre los partidos políticos y aquellas entidades de la sociedad civil que han demostrado interés por la materia electoral y la democracia.

Nos referimos a la Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE), que es el órgano que, después de cada proceso electoral, se ocupa del análisis de las fallas, debilidades e imperfecciones detectadas durante las últimas Elecciones Generales y considera las propuestas novedosas que surgen del derecho electoral comparado, para proponer medidas correctivas que permitan ir perfeccionando nuestro sistema electoral panameño, a través de las iniciativas del Tribunal Electoral. Esta Comisión tiene la responsabilidad de proponer las reglas del juego para cada elección general.

Con miras a las Elecciones Generales del 5 de mayo pasado, y como ocurrió en los últimos veinticinco años, el Tribunal Electoral estableció la Comisión Nacional de Reformas Electorales, que me correspondió el honor de presidir, para lo cual se convocó a los representantes de los partidos políticos constituidos, a los que estuvieran en formación y a representantes de la sociedad civil organizada que se aglutinaron en el Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales, representando a diversas organizaciones, que se agruparon en cuatro áreas: la académica, integrada por representantes de las universidades, el área de organizaciones no gubernamentales, el gremio de las empresas privadas y el gremio de los trabajadores.

También participaron el Órgano Ejecutivo, la Asamblea Nacional, la Fiscalía General Electoral, la Defensoría del Pueblo, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, la Asociación de Parlamentarias y Ex Parlamentarias de la República de Panamá, el Foro de Juventudes de Partidos Políticos y, por primera vez, representantes de nuestras etnias indígenas.

Es importante señalar que esta Comisión trabajó durante un año con agenda y puertas abiertas, debatiendo todas las ideas y propuestas que se presentaron para mejorar el sistema electoral. El Tribunal moderó el debate y llevó mociones y convirtió en propuestas las ideas acogidas.

Luego de esta ardua labor, el Tribunal Electoral presentó ante la Asamblea Nacional un extenso proyecto de ley, que respondía a los principios de equidad, transparencia, rendición de cuentas y fortalecimiento institucional; y correspondió a los diputados de la Nación la responsabilidad histórica de seguir perfeccionando nuestro sistema electoral, incluso sacrificando lo que hasta ese momento constituían ventajas o facilidades político-electorales.

Esta nueva reforma electoral, consignada en la Ley 29 de 29 de mayo de 2017, publicada en la Gaceta Oficial 28289-A, en definitiva, logró establecer mecanismos y figuras que generaron en la pasada contienda electoral, mejores condiciones, tanto a lo interno de los partidos políticos como para las Elecciones Generales, en las que participaron gran cantidad de candidatos por libre postulación.

Por la profundidad y vasta extensión de lo reformado, el Tribunal Electoral desarrolló un proceso de divulgación, sensibilización y capacitación, a nivel nacional, hasta los días previos a nuestra elección, para lo cual los propios magistrados, personal técnico y facilitadores bien entrenados, recorrieron varias veces el país, brindando charlas, entrevistas, organizando y participando en congresos, foros, encuentros y utilizando para esta tarea los medios de comunicación tradicionales y digitales.

En este sentido es oportuno señalar que uno de los públicos meta a quienes se les dedicó especial atención fue a los periodistas, a quienes se les visitó en los canales de televisión, emisoras y periódicos, para instruirlos in situ, y también se organizaron múltiples capacitaciones exclusivas para ellos en las instalaciones de la institución, todo con el fin de lograr que se convirtieran en lo que fueron: agentes multiplicadores empoderados, aliados del Tribunal Electoral en la docencia y en la sensibilización.

No podemos dejar de mencionar en esta breve exposición sobre la experiencia panameña en el proceso de reformas electorales, cuáles fueron los logros alcanzados por este último proceso, lo que haremos, por razones didácticas, agrupándolas en los cuatro principios que inspiraron la reforma electoral y que siguieron inspirando el Tribunal Electoral en la elaboración de los más de 50 decretos reglamentarios que se dictaron para las elecciones; estos son: equidad, transparencia, rendición de cuentas y fortalecimiento institucional.

1. Principio de la equidad

La reforma electoral estableció mecanismos y figuras que procuran generar mayores condiciones de equidad en la contienda, tales como: la reducción del periodo de campaña a 60 días antes de las elecciones generales y 45 antes de las elecciones internas partidarias, ya sea para elegir autoridades de gobierno o candidatos de elección popular.

Se introdujeron por primera vez regulaciones legales al financiamiento privado de las campañas, estableciéndose topes a lo que un candidato puede recaudar y gastar en la campaña, por cada cargo, y también topes a los aportes con que pueden contribuir los donantes, sin importar que sea en efectivo o en especie.

Con estas medidas se procura minimizar el efecto nefasto que podría producir el exceso de dinero en las campañas electorales y en la salud de la democracia panameña, así como cortar los nexos que el agradecimiento podría crear entre un superdonante y el candidato electo, perdiendo así su independencia.

El no cumplimiento de estas regulaciones no solo conlleva una sanción con penas pecuniarias elevadas, sino, inclusive, una posible nulidad de determinada elección y proclamación.

Se establecen también medidas para garantizar la equidad en la contratación de la propaganda electoral, tales como la prohibición de la donación de la misma, de parte de los propios medios o de terceros a cualquier candidato. Además, las nóminas presidenciales solo pueden pagar propaganda electoral con el financiamiento público, y se establece de manera obligatoria a las radioemisoras y televisoras, la obligación de dar un beneficio del 20% de descuento a todos los partidos y candidatos, en las tarifas publicadas por cada medio al 31 de diciembre del año anterior a su aplicación.

Por otro lado, se prohíbe la difusión de propaganda estatal desde tres meses antes de las elecciones.

En otro orden de ideas, pero aún dentro del marco de aquellas disposiciones que procuran una mayor equidad en la contienda electoral, la reforma electoral estableció una serie de preceptos que beneficiaron a las candidaturas por libre postulación, en procura de reducir la brecha que las separa de las candidaturas partidarias, que cuentan naturalmente con el respaldo, la estructura y el apoyo de la maquinaria del partido.

Así, se redujo la cantidad de firmas de respaldo ciudadano que se requieren para ser oficialmente reconocidos como candidatos por el TE; se aumentó el financiamiento público a los candidatos de libre postulación reconocidos. Se ampliaron los plazos para recolectar las firmas (desde 2 años antes de la elección). También se les permitió recibir el respaldo de la membrecía de partidos políticos, sin que estos pierdan su condición de miembros y se les brindó la oportunidad de que recojan firmas los siete días de la semana, las veinticuatro horas del día, sin la supervisión de funcionarios.

Por otro lado, las nuevas regulaciones también promueven una mayor participación ciudadana, al reducirse la cantidad de adherentes requeridos para la constitución de nuevos partidos políticos (de 74,168 adherentes a 37,084). De hecho, con estas nuevas reglas, se constituyeron para las elecciones de mayo pasado dos nuevos partidos: el Frente Amplio por la Democracia (FAD) y el partido Alianza.

Asimismo, se redujo la cantidad de votos válidos a obtener por un partido político, luego de una elección general para poder subsistir, posibilitando así su sobrevivencia jurídica.

También contempló la ley otras medidas a fin de reducir la inequidad entre las fuerzas políticas durante la campaña, como lo es, la prohibición a candidatos y precandidatos de participar, desde un año antes de la elección, en los actos de inauguración de obras y actos financiados con fondos públicos directamente relacionados con estos.

Para seguir con el desarrollo del principio de equidad, vale destacar que se mejoró también la distribución de las curules en las circunscripciones plurinominales, ya que un partido o lista de candidatos de libre postulación solo puede obtener una sola curul por residuo, dando así mayor oportunidad a partidos pequeños de ocupar un escaño en la Asamblea Nacional.

El Tribunal Electoral también adquirió muchas más responsabilidades, pues ahora debe y así lo hizo, convocar, reglamentar, organizar, fiscalizar y financiar las elecciones internas partidarias de los partidos políticos, tanto para escoger a sus autoridades internas, como para seleccionar a sus candidatos a cargos de elección popular, garantizando en estos eventos electorales, el secreto del voto, todo lo cual debe redundar en el fortalecimiento de la democracia interna partidaria.

Otro tema muy importante que desarrollaron las recientes reformas electorales es procurar la equidad en la paridad de género, pues, ahora los partidos políticos deben garantizar que las postulaciones, ya sea para elecciones internas y hasta las generales, se hagan garantizando que, efectivamente como mínimo, el 50% de las candidaturas sean para mujeres. Sin embargo, existe una excepción a lo anterior: que la Secretaría de la Mujer del partido compruebe y así lo certifique, que la participación femenina en una determinada circunscripción es inferior a este porcentaje, pudiéndose en este caso complementar tales cargos con otros aspirantes.

Lamentablemente la excepción se convirtió en la regla, por lo que seguramente en la próxima CNRE, que se  instalará en enero próximo, se estudiará la implementación legal de mecanismos que realmente garanticen y promuevan una mayor participación de candidatas.

Culminando este breve repaso del extenso paquete de reformas que promueven el principio de equidad, conviene no obviar la mención, de que se introduce el voto adelantado en el territorio nacional para garantizar el derecho al sufragio de todos los miembros de la Fuerza Pública, los miembros del Cuerpo de Bomberos, Sinaproc, Cruz Roja Panameña, del Cuerpo de Delegados Electorales, servidores del Tribunal Electoral y de la Fiscalía General Electoral, así como el de los ciudadanos que no estarán en el país el día de las elecciones.

Es preciso destacar que la nueva regulación estableció también nuevos organismos de consulta permanente por parte del TE, entre ellos: el Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos y el Foro Nacional de Juventudes de Partidos Políticos. Con respecto a la Comisión Nacional de Reformas Electorales, con anterioridad a esta reforma, el Tribunal Electoral debía convocarla mediante decreto después de cada elección general. Actualmente, el Tribunal solo la convocará cada cinco años para que lo asista en la preparación de un proyecto de ley para seguir perfeccionando el Código Electoral.

A fin de proveer al ciudadano, la oportunidad real de conocer mejor a los diferentes candidatos, el Código obliga ahora a que, al momento de su postulación, deban entregar las hojas de vida y un resumen de sus propuestas, posibilitando así entre los electores el voto informado, que debe traducirse en un ejercicio del sufragio más reflexivo y responsable.

2. Transparencia y rendición de cuentas

Sobre este aspecto, la reforma obligó a los candidatos y a los partidos políticos a abrir cuentas de banco únicas para manejar sus ingresos y gastos, sujetas a la auditoría del Tribunal, y también a rendir un informe de sus donantes, montos recibidos y sus ingresos y gastos, información que debe ser publicada en la página electrónica del Tribunal, la cual es de acceso público.

La presentación del informe de ingresos y gastos debe hacerse dentro de los 15 días siguientes a la elección. La no presentación del informe se sanciona con multa de 3,000 balboas. Asimismo, los que hayan sido proclamados ganadores, no recibirán su credencial hasta que hayan entregado su respectivo informe.

3. Principio de fortalecimiento institucional

Un sistema democrático debe ser capaz de impartir justicia en el ámbito electoral, salvaguardando los derechos políticos de los ciudadanos y garantizando que todos los actos y procedimientos electorales se efectúan conforme a la ley. En este caso, la reforma introdujo la doble instancia para decidir las controversias electorales administrativas y algunas medidas para combatir el clientelismo.

Se incrementó además el monto de las fianzas para poder impugnar el resultado de una elección, se estipula la reducción sustancial de la vigencia, tanto del fuero penal electoral, como laboral, y se incorpora la justicia penal electoral al Sistema Penal Acusatorio. Ello implicó la incorporación de nuevas figuras electorales, como lo son los jueces de garantías, los jueces de juicio y un juez de cumplimiento a nivel nacional.

Es importante destacar que antes en cada proceso electoral el sistema se ve permeado por el clientelismo, ya que los candidatos a puestos de elección popular manifiestan promesas o entregan bienes que le pudieran ser útiles al elector con tal de captar su voto. Pero gracias a las reformas electorales contenidas en la Ley 29 de 29 de mayo de 2017, se empleó como medida para combatir el clientelismo, incluir como causal de nulidad de la elección y proclamación de un candidato, la entrega de dádivas, donaciones, regalos y simulación de rifas, con el propósito de recibir algún tipo de respaldo en votos.

En otros temas sobre la última reforma electoral podemos señalar que el Tribunal electoral tiene además la labor de promover y reglamentar dos debates presidenciales, sin perjuicio de que se puedan organizar otros por iniciativa ciudadana, lo que hizo con la colaboración de la Universidad de Panamá y la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura.

En resumen, como hemos visto, desde su reorganización en 1990, el Tribunal Electoral ha implementado un modelo de trabajo muy panameño en torno el proceso de reforma electoral, que tiene como finalidad modernizar progresiva y sistemáticamente el sistema electoral panameño, mediante la corrección de las deficiencias que se detectan durante cada proceso electoral y la reevaluación de los temas que no hubiesen sido aprobados mediante el proceso de reforma anterior, así como la incorporación a la legislación nacional de algunas prácticas exitosas implementadas en otros países.

Nuestra estrategia ha sido el trabajo conjunto entre partidos y sociedad civil, en una especie de alianza como socios estratégicos, lo que nos ha funcionado con avances parciales, pero significativos, cada cinco años. Por otro lado, se estableció que el proceso de reforma electoral se lleve a cabo en el año siguiente al de las elecciones y lo más distanciado posible de la siguiente elección, de manera que los temas polémicos se traten en momentos de tranquilidad política.

Así, el Tribunal Electoral emite un decreto por medio del cual convoca e instala la Comisión Nacional de Reformas Electorales, integrada por los partidos políticos y aquella parte de la sociedad civil organizada que ha demostrado interés en contribuir. Esta comisión trabaja durante un año con agenda y puertas abiertas, debatiendo todas las ideas y propuestas que se presenten para mejorar el sistema electoral. El Tribunal modera el debate y lleva propuestas o convierte en propuestas las ideas acogidas. Solo vota en caso de empate. Si bien las decisiones se toman por mayoría, que la tienen los partidos políticos, se promueve que las decisiones se adopten por consenso; lo que en algunas ocasiones no se logra.

Toda reforma electoral exige un trabajo arduo y profundo, porque estas no pueden ser ni parciales ni unilaterales, sino coherentes, sistemáticas y, sobre todo, debidamente consensuadas, de modo que realmente tiendan a fortalecer y a consolidar los valores democráticos, para lo cual debe contarse con la legitimidad necesaria, lo cual merece una amplia discusión en la Comisión Nacional de Reformas Electorales, terreno indicado para debatir, proponer y llegar a acuerdos nacionales.

Aunque nuestro método nos ha permitido avanzar y bastante; seguimos estancados en algunos temas sensitivos e importantes, pero pueden estar ustedes seguros de que, en enero del 2020, cuando el TE convoque a la Comisión Nacional de Reformas Electorales, todos juntos, Tribunal Electoral, Gobierno Nacional, partidos políticos y sociedad civil organizada, seguiremos haciendo esfuerzos conjuntos por construir y fortalecer nuestras instituciones democráticas, nuestro sistema electoral y la cultura democrática de los panameños.